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关于完善户籍制度,促进农民工市民化

来源:http://myeducs.cn 联系QQ:点击这里给我发消息 作者: 佚名 来源: 网络 发布时间: 12/04/07


  【论文摘要】农民工市民化是现代化、工业化、城市化进程中社会结构变迁的必然趋势。农村人口的城市化转移是这一趋势的重要内容。我国作为一个农村人口占绝大多数、正在由农业国走向工业国并努力实现现代化的发展中国家,工业化、城市化、城乡一体化迅速推进,农民工市民化成为经济社会发展的客观需要和必然趋势。但是,由于我国城乡分治的二元经济社会结构以及各种历史的和现实的因素制约,农民工市民化进展缓慢,滞后于经济社会发展,由此带来了许多经济社会矛盾和问题,极大地影响了经济发展和社会稳定。在城乡一体化迅速推进的大背景下,为了更好地推进农民市民化,有必要对制约农民工市民化的各种因素进行全面分析研究,并提出相应对策。

  【论文关键词】农民工;市民化;制约因素;对策措施
  
  1.农民工市民化对我国经济发展的影响

  高度城市化、农民工市民化是现代化国家的主要特征,所有发达国家都不是以农民为主体的国家。例如农民在英国只占人口的3%,在美国占6%,在日本占16%,在韩国占20%;而中国现在70%的人口是农民。从城乡分布来看,2011年末,我国城镇人口达到75705万人,占58.24%。乡村人口54283万人,占总人口的41.76%。而按人口城镇化率每年增加1个百分点来测算,到2020年前还将从农村转移出3亿左右的人口。中国现阶段的基本国情决定了大批农村劳动力外出务工的现象将在较长时期存在,农民工市民化将是今后我国城市化进程中的一个主要内容。
  农民工是我国社会主义现代化建设的重要推动力,农民工市民化对我国经济发展的作用可概括为以下几点:(1)农民工市民化是工业化、城市化健康发展的客观需要。工业化是农民工市民化的无形拉力,工业化程度的不断提高必然使得大量农民逐渐从农业中摆脱出来投入到工业化建设中去。城市化是工业扩张的必然产物。农民市民化对工业化和城市化起着极其重要的作用。(2)农民工市民化是振兴内需、促进经济发展方式转变的现实需要,而存在于城镇中近2.3亿农民工,他们的市民化,将是启动内需的重要支撑。(3)农民市民化是建设和谐社会的内在需要,农民市民化可以极大地促进公平地利益分配、合理的资源配置以及融洽的社会关系。(4)农民工市民化是实现现代农业的应然需要,只有农民市民化才能从根本上减少农民,不仅缓解人地矛盾,还能从根本上解决三农问题,从而为农业走向规模化集约化大农业创造有利条件。

  2.受户籍制度影响,农民工在退出与进入环节上存在的困难与障碍

  城乡一体化快速推进背景下,我国农民工市民化获得了一个前所未有的发展,但是从农民工向市民的转化仍然遭遇到不少来自各个环节和层面的障碍和难题。而这些障碍和难题主要是由于我国户籍制度的限制所引起。把农民工市民化按照事物发展的逻辑顺序分解成三个环节。这三个环节是这样划分的,第一个环节是农村人口退出环节,即农民退出农业和农村;第二个环节即进入城市环节,即农民退出农村农业后进入城市就业、生存和发展;第三个环节即融入城市环节。而本文主要是从前两个环节来讨论农民工市民化的问题。
  2.1 农民工在退出环节存在的困难与障碍,可以从主观和客观两方面来讲
  从主观上讲,农民工在退出环节存在的障碍有:退出信息缺乏、自身综合素质低的制约。退出信息缺乏影响能否提供有效的劳动力需求信息,是农民能否离开农业的重要前提。自身综合素质较低,影响了农民工走出农村、离开土地的勇气和信心。同时,低素质、低生存能力、低发展能力势必极大地阻碍他们的市民化。
  从客观方面来讲,农民工在退出环节上存在的障碍主要有:农村土地制度改革滞后的制约,其中包括:(1)土地产权模糊不清,土地产权模糊,很容易造成农民土地所有权益受损,使农民丧失离开农村的第一笔初始资本,降低了农民进城后的生存能力,不利于市民化转变。(2)土地流转不畅,非农就业机会的不稳定性和风险性以及城市对农民的社会性接纳不足,一部分流动出去的农民把土地作为“进可攻,退可守”的职业保障,一方面出去打工,获得工业化利益,另一方面占有土地使用权,获得权利收益。(3)土地资源配置效率低,土地资源的低效率配置、以家庭为单位承包的小块土地成为农民的“口粮田”的同时,也成为阻碍农民退出农村的“绊脚石”。(4)土地征用制度不完善,征地补偿问题没有处理好,同时又被城市社会保障排斥在外的结果。这部分农民即使到了城市中也很可能沦为城市贫民,这样的市民化不是让农民获得工业化和城市化的福祉,而是利益保障被忽视的“被迫工业化”的不良后果。
  2.2 农民工在进入城市环节上存在的困难与障碍
  农民工在进入环节上存在的障碍有:(1)制度障碍的强大约束,进城务工农民普遍缺乏城镇居民可以享受到的一系列制度上的国民待遇,集中表现为缺乏户籍制度、就业制度、社会保障制度以及社会公共福利制度为核心的制度性保障。而进城农民的各项制度缺失和不当造成了他们在各项权利上的“软缺失”,从而严重阻碍着他们的市民化。可以从下几个方面来具体:一是二元户籍制度及其改革滞后阻碍农民市民化;二是劳动就业市场体制不规范;三是社会保障制度建设滞后且不完善。(2)进城务工农民子女教育支持缺失的制约,在工业化、城市化发展中,由于农民进城就业派生的“二代移民”即进城农民工子女的教育,因城市教育体制受城乡二元分割体制的影响而往往被排斥在外,成为阻碍进城务工农民市民化的重要因素之一。进城务工农民子女教育支持缺失,主要表现在以下几方面:一是进城农民的子女教育费用高;二是公办学校接收能力较弱;三是教育投资不够,教育资源分配不公。(3)进城务工农民社会资本短缺的制约,从我国进城务工农民的现实情况看,无论是个体从社会关系网络中获取资源还是从社会联系和社会制度中获取资源都是微弱的。主要有以下几个方面:一是进城务工农民个人所建立的社会关系网络位次低;二是进城务工农民的制度型社会资本和组织型社会资本缺乏;三是进城农民的法律保护相对短缺。

   



  3.完善户籍制度,促进农民工市民化的对策与建议

  要进一步深化户籍制度的改革,必须由二元化向一元化改革转变,具体包括:
  3.1 采取先城市后农村的办法有序地推进改革
  户籍制度的改革不应急于求成,应遵循循序渐进的原则,在先后顺序上应采取先城市后农村的办法。从以往的管理经验来看,人口流动进入成本越高的地方,必然导致其退出的比较成本也就越大,此举往往会导致人们采取牺牲“适合”而选择“适应”的做法,必将造成一些在城市人口流动上只进不出。因此,最好的作用途径就是通过市场竞争的博弈,给城市合理定位,是人们依照自身的特点,如能力、财力等等来确定定居城市的选择,逐步走出一条属于中国自己的有特色的多样化的城镇化发展道路。
  3.2 为进城务工人员建立在城市定居的过渡“平台”
  统一城乡户籍制度,主要是逐步弱化城市户口和乡村户口的区别,并不一定是要加快农村人口的城市化,这种进入城市不是一种政府单方面对农民的剥夺而是农民主动离开农业领域进入城市的工业化领域,这中间关键问题是让他们有充分条件在城市展开其工业化生存。政府可以在大中型城市的郊区,设立农民工居住的“缓冲区”,建立单独的生活居住社区,为农民转变市民身份,以及申领当地户口等提供过渡性“平台”,即可以使农民工更好的融入城市生活,使农民工更有尊严地享有城市居民身份,同时也减轻了他们的经济负担,解决潜在的社会治安不安定因素,也可以让当地政府有一个统筹解决城市中流动人口问题的缓冲余地。
  3.3 改革配套制度剥离户籍制度附加值
  推进户籍制度改革的目的在于,要彻底打破户籍束缚,彻底剥离捆绑于户籍之上的相关户籍特权,实现我国城乡间经济与社会的和谐发展,维系最大限度上的社会公平。户口被高度重视的主要原因是户籍管理制度的背后经常承载着许多附加的社会功能,例如人事、社会保障、劳动关系、计划生育等。假如让户籍与社会福利脱钩,户籍的重要性就会随之逐渐淡化,与此同时,横亘在人口流动中的身份藩篱,也将不复存在。所以,要深化户籍制度改革,就必须消除附加在户口上的各种社会的、行政的功能,加快推进与户籍制度改革相匹配的政策和措施改革,实现社会人群的权利、待遇与保障的再分配,避免进而消除那些不利于户籍制度改革的体制性的和政策性的制约。
  3.4 发展农村经济缩小城乡差距
  城乡差别可以从两个方面来看,一个是事实上存在的经济文化差别,这是在相当长时间内会存在的。另外一个是制度上的城乡差别,城里人可以干的事不让乡下人干,城里人可以得到的好处不让乡下人得,现在要弱化的是后一个,即制度上的城乡差别。而不是所谓的“取消”,因为这种制度也不是靠“取消”两个字可以解决。可行的方式是发展农村经济,农村的富余劳动力,如果能在城市找到正常的就业的途径,就可以逐步转让他们的农村土地给其他的农民。农村人口进入城市工业化生存其经济文化地位就会得到相应的提高,也就是逐步缩小了城乡的事实差别。同时,在有条件的地区,尤其是乡镇企业聚集地以及那些农村商品的集散地建立的小城镇,可以将这些小城镇中作为试行取消户口限制的试点,创建一种能够与现代社会主义市场经济相适应的、劳动力可以自由流动的新型的户籍制度。通过实践积累经验然后到广大的大中城市推广。
  3.5 进一步完善社会保障制度
  户籍制度的改革还应该结合社会保障制度的改革。长期以来,社保、就业、教育、人事以及其他制度都运用我国户籍登记中所收集的人口能够在城乡分别居住的信息实施城乡有差别的管理,这在计划经济时期,应当说是必要的,在市场经济发展的今天,就显得多余甚至不对了。要改革户籍管理制度,第一步必须解决社会保障支付在全国范围内的均一性和全覆盖问题。事实上我们让户籍制度先变革,就是要让躲在户口本后面的这些管理制度从计划经济状态走向市场经济状态,就是要让他们根据社会发展的需要和公众的迫切愿望,进行改革。因此,我相信国家会在户籍制度改革的基础上,要求其他的相关部门逐步配套整体改革这就不是“画饼充饥”了。不过,即使这些制度开始改革,也有一个稳步改革的问题,不可能在一天之内就实现城乡无差别的社会保障。而且,从目前来看,不同规模的城镇乡村其人口的社会保障需求是不完全一样的,也就是说,客观上是有所区别的,因此,今后的改革应该是在目前的基础上,有差距的予以普及保障,逐步实现统一标准的保障。

    

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