关于乡镇政府职能转变的制约因素分析

作者：用户投稿来源：网络发布时间： 13/08/31

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　摘　要:目前制约乡镇政府职能转变的因素主要有:涉农立法的缺失滞后影响乡镇职能转变;压力型的领导体制使乡镇政府倾向于对上负责;现行财政管理体制使乡镇政府无力开展公共服务;各级政府机构改革滞后不利于乡镇政府职能转变;农民组织化程度低,使乡镇政府欲转变职能却无人接棒。

　　关键词:乡镇;政府;职能;转变;制约因素　

　　乡镇政府转变职能的过程,在某种意义上就是破除阻挠其转变职能的体制机制障碍的过程。

　　有人甚至认为, 单纯由乡镇自身进行改革或转变是不可能的,外部环境和条件目前已成为制约乡镇改革和职能转变的主要因素,已经从次要矛盾上升为主要矛盾[ 1 ] 。为什么会如此呢? 我们可以从法律法规、领导体制、财政管理体制、机构改革和农民组织化等五个层面进行分析:

　　1. 法律法规层面。

　　近20 年间,我国已先后制定了10 多部调整农村各类社会关系的重要法律,40 多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列规范性文件,在一些重要方面基本做到了有法可依。但其不足之处仍是显而易见的。在推进依法行政,建设法治型政府,建设社会主义新农村的背景下,现行法律、法规在规定农民权益、明确政府权力边界、上下级政府关系等方面缺失,已成为影响乡镇政府职能转变的一大制约性因素。主要表现有:

　　第一是乡镇政府与农民之间的权利义务关系规定不够明确。对农民应享有的经济社会发展权利规定不明确不具体,这就为乡镇政府的乱作为提供了可能,乡镇政府就有可能侵害农民的各项权利;对乡镇政府的义务规定不明确,也为乡镇政府的不作为提供了可能。第二是在乡镇政府与上级政府关系方面规定不够明确。一方面,对于各级政府事权的规定过于笼统。《地方组织法》基本上是计划经济体制下制定的,反映的是条线管理、层层分解指标任务的计划经济运转模式,表现在法律条文里是上下级政府的职权面面俱到,而又上下一般粗,除国防、外交等少数领域外,没有充分体现区分全国性事务、区域性事务和地方型事务的事权划分的原则。《地方组织法》第61 条规定了乡镇人民政府共有七条职责权限,这些职权基本上都对应于上级政府的职权。我国是单一制国家,各级政府的职权最终都是由国务院派生下来的,乡镇政府在上级政府前天然保持弱势地位,如果法律法规只是笼统规范各级政府的事权,或者各级政府事权高度重合,那么就为上级政府向乡级政府转移事权提供了可能。另一方面,对各级政府的人权、财权、执法权等行政权力的规定不利于基层政府。现行法律法规只是笼统规范各级政府间的人权和财权关系,很容易造成乡镇政府人权和财权不断被上级政府肢解和上收。

　　2. 领导体制层面。

　　乡镇领导体制主要是关于乡镇领导干部的选拔任免、考察评价方面的制度性规范。一是下管一级的选拔任免制度。在县一级,各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。迄今为止,对乡镇干部的管理基本上还是沿袭着这一方式。二是与岗位目标责任制相结合的考察评价制度。县政府通过与乡镇政府签定目标责任书的方式来确保自身的工作任务和指标的完成,签定后,完成这些目标责任就成了乡镇政府和各村各口全年工作的重点,其中较重要的工作指标往往被赋予了一票否决权,如计划生育、社会综合治理等工作指标。

　　在这一压力型体制的驱使下,下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何商议权和保留权,只能按时完成,否则便会面临一票否决的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由最基层的乡镇政府来完成。乡镇干部形象地称为上面千条线,下面一根针。

　　由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府的工作自主权,往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责,调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务,这种压力型体制下的较浓的行政管理色彩和较弱的服务色彩的乡镇政府对农村公共服务的有效供给不足,不能满足农户的需求。

　　3. 财政管理体制层面:农村税费改革六年来,每年为农民减轻负担1200 多亿元,因减免农业税而各地减少的财政收入,主要由中央财政安排专项转移支付予以补助,去年转移支付规模已达1030 亿元,加上对部分财政困难县和产粮大县安排补助资金,今年增加到了210 亿元。这两项资金合计已与减少的农民负担总额大体相当。[2 ] 问题是税费改革之前,政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、三提、五统及摊派,实际上从农民那里每年要收1500 亿元至1600 亿元。[3 ] 因此,税费改革尽管有中央财政的补助,但财政缺口仍较大,乡村两级的财力受到不同程度的影响,乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题凸显出来。

　　乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道少、财税上缴多、冗员过多等方面原因造成的,其中1994 年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是一个根本性原因。1994 年分税制实行后,在条块分割的体制下,有相当一部分从乡村汲取的税费,通过条条被上级政府部门拿走;另一方面,一些乡村资源则通过逐级财政包干及自上而下严重失衡的分税制,从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得较少,分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在权力支配财富的格局中,处于行政体系最底端的乡镇政府成了弱势群体。与此同时,乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加,造成了乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重,使其陷入了生存困境。

　　乡镇政府的财政困难严重干扰了其职能的履行,导致了行为变异,在运行过程中越来越把自身存在作为重要目标,组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了职能错位现象。乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公共目标工作演变成了为自身工作。表现为经济欠发达地区,人员机构较膨胀,乡镇财政成为不堪重负的吃饭财政,经济发达地区,由于过多地介入微观经济活动,贪大求洋,举债发展,也危及到乡镇财政的安全。在一些地区,乡镇政府提供公共服务的职能严重削弱,变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。这种财政危机不仅致使乡镇政府供给公共产品的能力大大削弱,而且导致对公共服务职责的淡漠,从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。