构建相关制度共同完善大学章程

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从国家、社会、高校三方的关系来看，大学章程的受益主体可以分为外部受益主体和内部受益主体。外部受益主体指国家、社会；内部受益主体指高校自身。

一、大学章程制定的意义

大学章程是根据《教育法》、《高等教育法》等法律规定，按照一定的程序，以文本的形式对学校重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件，其本质是对学校内部以及与学校有关的教育利益的调整和分配[1]。由此可见，大学章程不同于国家的教育法律、法规，也不同于高校的具体规章制度。国家的教育法律、法规是大学章程制定的基本依据；高校具体的规章制度是大学章程细化的体现。因此，大学章程对国家、社会、高校有重要的意义和作用。

（一）对国家而言，大学章程是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的“桥梁”和“纽带”这种“桥梁”和“纽带”的作用体现在国家作为大学投资者和举办者对章程进行宏观调控高，以保障高校健康、可持续的发展[2]。政府对高校发展的宏观调控表现在两个方面：一方面，大学章程是根据国家的教育法律法规制定的并由国家教育行政部门进行审核通过，实际上在大学章程的制定与审核过程中，政府发挥了调控的作用。另一方面，大学章程可以成为政府参与学校管理的“规范性”文件，以克服政府参与的“随意性”，利于高校按照高等教育自身规律去发展。因此，政府可以通过大学章程对高校发展进行宏观调控来实现高等教育对国家的利益。德国教育家洪堡就曾从国家利益的观点指明了高校发展的意义，他说：“国家绝不应指望高校同政府的眼前利益直接地联系起来；却应相信高校若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务而已还会使高校在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府的近前布置所能预料到的”[3]。因此，大学章程是政府宏观调控高校发展的法律依据，是实现国家利益的重要法律手段。

（二）对社会而言，大学章程是社会实现高校培养的人才满足社会市场需求的监督窗口高校的三大职能是传授知识、科学研究和社会服务。社会对人才的需求要求高校直接面向社会，为社会培养出更多的适应性人才。这就需要高校一方面根据高等教育自身发展的规律，另一方面也要根据社会对人才的需要，制定科学合理的人才培养模式。因此，大学章程是实现社会对人才需求与高校人才培养对接的监督依据，同时社会的监督也保障了高校人才培养的质量。教育部国家教育发展研究中心主任张力在“谈怎样完善与创新人才培养开发机制”中指出：目前在高校人才培养和社会人才使用之间存在着脱节现象，他认为，人才培养和人才使用之间应建立起有效的融通渠道，也就是做到产、学、研、用的结合，各类学校应该根据供求信息来调整专业设置和教学内容，实现与市场的对接[4]。所以，大学章程作为沟通高校与社会的桥梁，是满足社会市场需求的监督窗口。

（三）对高校自身而言，大学章程是实现高校依法治校和民主管理的根本保证大学章程在高校依法治校中发挥着自律和他律的作用。大学章程在依法治校和民主管理的自律作用体现在以下两个方面：第一，高校要实现依法治校，首要条件是必须有法可依，这里的法是指直接针对大学生存和发展的大学章程，它是高校的“宪法”，因此，学校的各项规章制度和各项事务都必须按照章程进行。第二，高校要实现民主管理，需要完善的内部治理结构，因此在管理过程中以大学章程来规范和明确高校内部治理结构，特别是在明确学校内部各利益相关者的权利和义务方面，并以大学章程为规范，形成政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的相互制约机制，使各方充分发挥其应有作用，真正实现高校管理的科学和民主。大学章程在依法治校和民主管理过程中的他律作用主要体现在高校与政府、社会的关系上，国家和社会作为高校管理的间接参与者需要通过大学章程对学校的发展进行监督，从而促进高校发展方向的正确性。

二、我国大学章程的现状分析

改革开放以来,我国开始通过各种教育法逐渐重现大学章程的建设。比如，1995年开始实施的《教育法》第26条规定,设立学校及其他教育机构必须具备首要条件就是要“有组织结构和章程”；第28条又规定，学校行使“按照章程自主管理”的权利。再如，在1998年全国人大常委会通过的《高等教育法》中的第27条规定，“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”,第28条规定，“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务,章程修改程序和其他必须由章程规定的事项”。但是作为受益于大学章程的三大利益主体（政府、社会、高校）并没有从观念和行为上重视大学章程的建设。大学章程在制定和实施过程中仍存在着很多问题：

（一）政府对大学章程不够重视主要表现在两个方面：第一，在高校章程的审核程序中，教育行政部门对其审核不严格、不规范。第二，政府在备案章程后，并没有按照高校递交的章程管理和监督高校的发展。所以，大学章程无法成为国家对高校进行宏观调控的法律依据和实现国家利益的有效手段。

（二）社会对大学章程关注度不够现代社会的发展要求高校直接面向社会，自主办学，高等教育的第三大职能为社会服务也需要学校与社会产生紧密的联系。但是，目前高校的发展与社会需要产生了脱节现象，特别是在高校的人才培养模式方面，学校一再强调要培养出适应社会市场需要的创新性人才，但是始终没有制定出切实可行的创新性人才培养模式。社会对大学章程知之甚少，也不关注大学章程的建设，导致学校与社会的互动合作不够。

（三）高校忽视章程的建设，建设水平不高

1.大学章程建设尚未依法贯彻执行从大学章程的制定情况来看，到目前为止,在“985”工程中的43所重点高校中也仅有几所学校依照我国《高等教育法》制订了自己的大学章程,如吉林大学、上海交通大学、华东师范大学等。在这些高校中，大学章程并没有成为高校依法治校和民主管理的根本“宪法”，大学章程只作为申请学校的基本条件而被束之高阁。大部分高校还尚未制订大学章程,没有通过章程将学校重大的基本的问题明确规定下来,也无从在制度上保障高校管理的科学性和规范性。学校治理无法可依，随意性强。大学内部利益相关者的权利和职责的明确规定缺乏大学章程的法律依据和保障。

2.大学章程的特色不突出我国目前制定的大学章程有雷同趋势,没有凸现出各所大学的个性特色。每一所大学都有各自的发展历史和文化底蕴,在长时间的办学过程中应形成各自的办学理念、发展路径、目标定位和人才培养目标,但是从目前已经制定大学章程的高校来看，并没有很好地突出应有的特色并且有雷同趋势，主要表现在校与校、校与国家教育法之间。比如，吉林大学、上海交通大学、华东师范大学这三所学校，其大学章程都包括总则、学校功能、组织和结构、教职工、学生、经费、资产和后勤、校徽等内容，这些内容大体上都相同，只是在个别名称上有些差异。再如，在规定党委和校长的权利和职责中，完全是照搬我国《高等教育法》中的规定，各高校并没有结合本校的实际情况和特色制定大学章程。因此，这是我国高校建立章程时应特别注意的问题。

3.大学章程中的部分内容表述过于抽象和笼统尽管已制定的大学章程对学校的各项事务作了比较全面的规定，但是大多内容的表述都过于抽象和笼统，在学校的实际管理中，大学章程的可操作性不强。比如，《吉林大学章程》中对学校功能的表述：学校以人才培养和知识创新为根本任务，开展教育教学、科学研究和社会服务活动。其对学校应如何实现人才培养和知识创新没有做进一步的说明。在其人才培养目标上这样规定：学校根据人才培养目标、要求及社会发展需要，制定人才培养方案并依此实施教育教学活动，逐步建立、健全具有自身特色的培养高素质人才的教育教学体系。该规定并没有明确学校的人才培养模式和方案。大学章程出现以上问题的原因是多方面的，笔者从大学章程问题出现的内外在原因来分析：

（一）大学章程价值意识淡薄第一，政府对大学章程意识的淡薄，具体体现在制度环境的保障上。有很大一部分高校仅仅把制定大学章程作为学校设置的必要条件,而在以后的运行中却未发挥大学章程在高校管理上的功能,也未能使其成为学术自由、高校自治的法律保障，国家的宏观调控作用也难以实现。第二，社会对大学章程的价值认识不清，导致社会不能通过大学章程对高校进行有效的监督。第三，教育主体对大学章程价值意识的淡薄，当前,大学教育主体的价值观念还没有完全从计划经济思想的束缚中摆脱出来,还未树立与市场经济相适应的价值观念和法治观念。教育主体根本没有真正了解到大学章程的价值所在，从而必然影响大学章程的制定和真正实施。这就造成了一个恶性循环，导致现代大学章程不能很好地发挥作用。

（二）大学章程的“宪法”地位没有得到保障，法律效力不强从目前国内几所高校制定的大学章程看,都没有明确的效力渊源。大学章程在我国教育法律体系中的地位还没有明确，这使大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷，大学章程对高校依法治校、民主管理的保障作用得不到充分发挥。

（三）高校对国家教育法过于依赖，制定大学章程未结合校情目前我国各高校的大学章程基本雷同，主要是因为大学章程作为学校的根本大法，其实际发挥的作用和其高地位不吻合。虽然现在政府在制定大学章程的过程中，逐渐放宽了权限，也在逐步将高校举办者、办学者和管理者的关系明确化，但是教育主体对以往的管理模式产出了强烈的依赖性和惯性，缺乏结合本地区、本学校实际情况制定具有特色的章程，是造成大学章程雷同趋势扩大化的主要原因。

（四）大学章程的透明度不高个别高校虽然通过网络对外公开了大学章程，但已有的大学章程内容抽象空泛，社会对高校的监督缺乏可靠具体的依据，所以社会失去了对大学章程的监督作用；而对于那些从未公开大学章程的高校，其社会对其的监督作用更无从谈起。对内大学章程更是被束之高阁,或仅有小范围的人知有此事,透明度不高，也是导致大学章程实际作用未得到发挥的原因之一。

三、进一步推进制定和完善大学章程的几点建议

第一，政府要抓紧修订《高等教育法》，通过《高等教育法》进一步确定和保障大学章程发挥实际作用。依法办学是我国高校管理从“人治”走向“法治”的必然趋势，而依章程治校则是国家参与高校管理、社会监督高校管理和高校走向科学化、规范化和民主化管理的必由之路。依章程治校的前提是必须有强有力的法律，保障大学章程实施的法律效力。大学章程的“宪法”地位得不到保障，大学章程无论是在制定和实施过程中都无法发挥实际作用。

第二，扩大社会媒体和校内舆论的宣传，强化大学章程的价值。思想是行动的先导。大学章程虽然应成为依法治校的法律基础,但当人们在观念上并未认识到其价值时,大学章程的功能当然就难以发挥。因此，就需要通过网络、广播、讲座等手段对大学章程的价值进行宣传并加大其透明度以此强化国家、社会特别是高校对大学章程价值的认识。

第三，通过借鉴外国经验和国内外校经验，形成有中国特色的大学制度与文化。国外的大学章程由来已久，特别是中世纪时期的大学章程在保证高校自治和民主管理方面起到了重要的作用，相对来说更健全和完善,我们要学习、借鉴,但不能直接照搬照抄。我们要根据各高校的发展历史和校情,把特有的大学精神、办学理念和中国的优秀文化传统融入大学章程的建设过程中,建立一个既有中国特色又符合本校特点的现代大学章程。

第四，通过建立制度，规范大学章程。章程的规范化体现为其在语言上表述清晰、内容上准确。建立相关制度是规范章程的保障。首先,健全学校的内部治理结构制度。在高校职能行为的规定方面,章程要对各主体的权利、职责进行明确表述，以避免学校的内部治理结构中各主体权责重叠、交叉。比如,在高校内部治理结构中对党委的统一领导、校长全面负责、教师和学生参与管理等主要问题做出明确规定,对于出现争议问题的解决措施和执行程序进行条文规定,做到真正“有章可循”。其次，建立章程监督机制，对于内容不适当、不能准确反映实际情况或者与国家法律法规不符的章程内容应该及时建议修改或撤消[5]。