关于投资鼓励措施与吸引外国直接投资问题的探讨

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　　然而，对于接受外国直接投资的东道国而言，必须辩证地看待其对国民经济的影响。这种投资可以对东道国加大资本形成、扩大就业、增加出口以及提高技术水平有积极的促进作用，但也可能产生使东道国国际收支恶化、市场结构趋于不合理和削弱东道自主权的消极作用。

　　所以，东道国必须结合自身的情况，采取适当的政策趋利避害。近年来，发展中国家为吸引外资，纷纷采取形式不同的投资鼓励措施。但这些措施究竟效果如何，已经引起人们的关注。

　　一、投资鼓励措施的定义、分类和经济分析

　　投资鼓励措施是指某一政府或在政府的指示下，出于鼓励特定企业或企业类型进行一定的投资行为的目的，向后者提供的可以度量的经济好处，其中包括旨在增加某一外国直接投资的回报率或减少外国直接投资的成本和风险的有关措施。虽然大部分投资鼓励措施有某种补贴成分，这些措施中的一部分-如垄断经营权-虽然会为有关政府带来一些经济成本，但不会引致直接的财政成本。投资鼓励措施还不包括广义的基础设施、有关外国直接投资的一般性法律法规、企业经营的调控和财政制度、有关利润汇出及国民待遇等非歧视性政策。

　　根据经济合作和发展组织（OECD）和联合国贸易和发展大会（UNCTAD）的研究，投资鼓励措施一般可以分为财政措施、金融措施和其他措施等三大类型。

　　财政措施的总体目标是减轻外国投资者的税收负担。根据减征的依据的不同，又可以进一步分为针对利润、销售额、和增加值的措施，针对资本投资的措施，针对进出口的措施，等等。

　　金融措施是指东道国政府直接向投资的跨国公司提供资金以资助新投资或某种经营活动，其目的是降低投资或经营的成本。最常见的金融措施包括政府赠款、补贴贷款、政府参股、优惠保险等。

　　其他措施是指难以归入财政类和金融类的措施，目的也是增加跨国公司在东道国当地投资的回报。其主要形式有补贴专用基础设施、补贴服务、市场倾斜、使用外汇上的优惠待遇，等等。

　　可以看出，东道国政府决定向跨国公司的投资提供鼓励措施时可以有多种选择。究竟选择何种形式取决于东道国政府的需要及其与跨国公司的谈判结果。至于其采取的鼓励措施的成本有多大、成效如何，则与措施的类型以及实施、管理的方式有着密切的关系。

　　投资鼓励措施是通过减少跨国公司在东道国投资的成本、增加其收益这一机理达到吸引外国直接投资的目的的。至于这些措施能否达到其目的（即东道国所得收益是否大于其采取这些措施的成本），在什么条件下能够达到其目的，更多地是一个实践问题，经济理论尚未做出一个系统、完整的说明。

　　迄今，对投资鼓励措施最有说服力的解释是“投资的外在效益说”。外国直接投资会给进行投资的跨国公司带来发挥优势、降低成本、扩大市场、获得规模效益等好处。如果这些收益为投资的跨国公司完全内化，即完全由其所得，这些收益就会包括在投资的回报当中，东道国政府就没有必要采取任何鼓励投资的措施。跨国公司在没有投资鼓励措施的情况的投资水平就是最优的。

　　除此之外，外国直接投资还有可能对接受其投资的东道国的经济产生积极的影响。譬如：促进东道国的资本形成、扩大就业、增加出口、提高技术水平等，最终起到加快东道国经济增长、提高其人民生活水平的作用。这些效应往往不能被投资的跨国公司所内化，也就不能在其投资的回报中有所反映。

　　因此，它们被称为外国直接投资的“外部效益”。不少经济学家都非常重视投资的外部效益对经济增长的作用。如罗默认为，一个企业的资本积累将给进行投资的公司以外的公司也带来好处，尤其是在技术进步方面。其根据是60年代的经济增长理论：技术进步的速度取决于投资率。这样，在投资率和人均收入增长率之间存在着正相关关系。

　　由于市场无法使外部效益在投资的经济回报率中反映出来，在外国直接投资的社会回报率和经济回报（即跨国公司自身的投资回报率）之间便形成了一个落差。

　　斯科特对10个国家投资和经济增长的研究发现，投资占产出的比例是高素质劳动力队伍扩大和劳动生产率提高的一个重要因素。根据他的测算，美国和英国的投资社会回报率比其经济回报率高出约7个百分点。这一落差的三分之一为政府税收所至，其余部分可以归因于投资的外部效益。回报率落差的存在可能会导致投资不足，也就是投资（包括外国直接投资）低于社会最优水平。这时东道国政府采取投资鼓励措施，以弥补回报率上的落差，是为了鼓励投资超出自发水平，达到社会最优水平。

　　这里有一个问题需要说明。如果东道国政府为了鼓励外国直接投资向跨国公司的分支机构提供了减免公司所得税的优惠待遇，其在财政收入上将遭受一定的损失。从财政学的角度来看，公司所得税有为持股人代缴个人所得税的功能。在公司税得到减免后，如果是国内企业，其持股人为国内居民，减免的公司税在一定程度上会以持股人个人所得税的形式收缴上来；但如果是跨国公司，减免的东道国公司税则以持股人个人所得税的形式不同程度地转移给了跨国公司的母国。只有在外国直接投资的外部效益足够大的情况下，东道国政府才会愿意降低公司所得税率，放弃这笔收入。

　　对外国直接投资鼓励措施另一种常见的解释是“幼稚工业说”。其基本要义与国际贸易理论中支持保护措施的幼稚工业说是完全相同的，即：在一国某一产业发展的初期，由于生产规模小，技术也不十分成熟，生产的成本较高，该国在这一产业不具有比较优势。如果能够引入外国资本，并以此带动技术和管理技能的引进以及东道国市场竞争机制的建立与完善，随着生产规模的扩大、产量的增加、技术的成熟与进步，东道国该行业生产的平均成本下降，该国从而获得在这一产业的比较优势。然而，由于存在着缺陷或失效的现象，完全依靠市场自身的力量是无法实现这一目标的。

　　譬如，由于资本市场的缺陷，企业可能面临着在筹资方面受到的限制。这与个人在筹资方面受到的限制是同样道理。一个人在年轻时无法以其未来收入为基础进行借贷，会导致其现期消费不足。同理，由于市场上存在着信息不对称，投资者可能因无法判断企业某一投资项目是否能够盈利而对投资于该项目望而却步，于是出现投资不足。

　　信息的不对称性还会在其他两个层次上导致投资不足。

　　首先，由于企业的局外人在开始阶段对企业的资质不甚了解，企业的管理人员为了吸引投资者，可能会采取增发红利的办法。这样一来，企业进行新投资的成本增加了，导致投资低于投资者充分掌握信息时的水平。

　　第二，企业只有在新投资能够给现有持股人带来正净现值（即投资的回报大于投资和偿债开支之和）的情况下才会筹资进行新投资。由于债权人和持股人相比在获得补偿上具有优先权，如果对投资的未来收益没有把握，持股人一般不会愿意让筹资超过仅够支付投资开支的水平。

　　幼稚工业说认为，投资鼓励措施的目的正是为了纠正市场的上述缺陷，使投资能够反映某一项目在长期内降低成本的潜力。根据这一理论，临时性的投资鼓励措施对处于初始阶段的外国直接投资可能会产生一定的效果，但条件是采取的措施必须具有较强的针对性，特别是要以那些规模较小、正在成长或/且有一定风险的投资为对象，而且还必须具备直接为企业提供资金的能力。降低税率或临时性免税并不一定能达到预期的优惠效果。如果边际税率已经处于较低的水平，降低税率就起不到多少鼓励投资的作用。如果没有亏损补偿，无论是降低税率还是临时性免税，其对投资的鼓励作用则可能是零。对于面临筹资困难的企业而言，虽然减税在将来可以带来一定的好处，但毕竟远水解不了近渴。与此相比，可以返还的投资抵税措施则有效的多。

　　如跨国公司的母国实行公司海外纳税冲抵国内税制度，东道国政府采取的对外国直接投资减免税措施的有效性会大打折扣，也许只会起到将税收转移给母国政府的作用。但如果减免税是临时性的，由于在此期间投资尚未盈利，向母国的税收转移因此而推后，对投资仍可起到一定的鼓励作用，东道国采取这些措施还是划算的。

　　对投资鼓励措施的第二种解释是“政府政策连续性说”。具有永久性，即以长期经营为目的是直接投资最重要的特征之一。投资一旦做出，往往就无法或至少很难逆转。因此，投资发生地政府有关政策是否具有连续性对投资的经营状况至关重要。如果政府有远见，就会在设计未来税收政策时考虑其对现期投资的影响。但是，本届政府一般来说无法决定未来政府将采取何种税收政策。即使是同届政府，其税收政策是否会随着情况的变化而变化也难有绝对的保证。在投资进行了一段时间、资本量已有相对积累后，特别是在投资成本已经收回、投资回报几近“寻租”后，政府可能会改变税收政策，转而采取较高的税率。

　　由于迄今为止尚未找到一种现政府约束未来政府税收行为的机制，如果所有有关决策人均能正确地预期到未来政府将采取的税收政策，那么会形成一个理性预期均衡。在这种均衡状态下，所有人在做决定时都考虑到了政府税收政策不连贯的可能性。其结果是：和人们预期政府的政策将是连贯的时候相比，政府征收的税率将提高，投资者的投资将有所减少。这种理性预期均衡的存在对于在发展中国家的外国直接投资具有特别重要的意义。原因有两个：

　　第一，外国直接投资往往在发展中国家的经济中占据举足轻重的地位；

　　第二，外国投资者对东道国政府政策的影响力往往不能与当地投资者同日而语。

　　由此引起的跨国公司对东道国政府未来政策的不确定往往构成了其投资不足的又一重要原因。东道国政府采取投资鼓励措施可以对此起到一定的弥补作用。

　　除了上述几种对投资鼓励措施的解释之外，一些国家的政府在采取这些措施时可能还有以下两个考虑：

　　一是补偿政府采取的其他干预措施给投资者造成的损失。例如，东道国政府之所以通过对外资企业进口设备、原材料、中间产品实行进口税减免来吸引外资，可能是因为其实施的某项政策人为地压低了外国投资的回报率。解决这一问题最理想的办法是取消造成扭曲的政策，从根源上消除采取鼓励措施的必要性。然而在现实生活中，由于受其政策目标和其他因素的限制，采取弥补性的鼓励措施可能成为东道国政府不得不采取的次佳方案。

　　二是鼓励跨国公司承担某种东道国政府自己无力承担的公共成本。

　　以上说明的是对东道国政府采取鼓励措施以吸引外国直接投资做出的种种解释，也就是投资鼓励措施可以给东道国带来的各种好处。然而，凡事都有两个方面，投资鼓励措施也不例外。如果运用不当，也可能事倍功半，甚至事与愿违。正如世界银行指出的：一个政策极度扭曲的经济体接受的外国直接投资给其带来的很可能不是福利的改善，而是净损失。

　　譬如，如果按国际价格计算外国直接投资创造的增加值为负，或其以汇出利润的方式减少了东道国的资源，外国直接投资的增长只能是“悲惨的增长”。

　　除了可能会导致本章前所述及的向跨国公司的母国转移税收的情况外，鼓励措施往往用于补偿政府采取的其他干预措施给外国投资者造成的损失是这些措施可能导致悲惨增长的重要原因之一。这是因为，依靠减免税等措施来抵销当地成分要求、持股限额等限制条件的消极影响、维持外国直接投资的规模会降低外国直接投资的效益。

　　就一国政府采取的投资鼓励措施的优惠幅度、该国经济中存在的其他扭曲现象及其整体经济的效率（全要素劳动生产率）之间的关系而言，在不考虑其他扭曲现象时，鼓励措施的优惠幅度越大，经济效益就越低；在不考虑鼓励措施时，经济中的扭曲越严重，经济效益就越低，在同时考虑鼓励措施和经济中的其他扭曲的情况下，虽然经济的总效益在一段区间内可能略有升高（反映出鼓励措施对经济中存在的其他扭曲可能有一定的弥补作用），但其总的趋势是随其他变量的增加而降低。

　　这里举一个例子来说明上述3个变量相互之间的关系。世界银行所作的一项研究表明，在实际利率为负时，投资者没有必要考虑资本的效益。由于拥有、维持富裕生产能力的成本为零，生产能力可能大大超出近期生产计划的需要，企业也没有必要采用加班、轮班等提高设利用率的措施。也就是说，实际生产能力大于有效生产能力。如果外国直接投资是以合资企业形式出现的，或通过向东道国金融机构借贷使用了东道国的储蓄，外国直接投资的效益与在东道国国内筹资进行的投资一样不可避免地要比在利率处于市场均衡状态下要低。在这种情况下，鼓励外国直接投资的措施越多，其优惠幅度越大，吸引的外国直接投资越多，给东道国造成的资源浪费也就越大。

　　再如，如果东道国对某一行业实行高保护，外国投资者（寻求市场型）在进入该国市场后可以获取超额利润，那么，外国投资者做出的投资决定和由此导致的资源配置都可能就不是最优的，东道国在此情况下的福利水平一般比不实行这种高保护时要低。

　　综上所述，东道国从鼓励外国直接投资的措施中既有所得也有所失。东道国政府采取鼓励措施的本意是弥补市场存在的缺陷或经济中存在的扭曲、吸引外国直接投资并从这种投资中受益。然而，东道国并非总能如愿以偿，有时其采取的鼓励措施还会导致新的扭曲。

　　此外，还有采取鼓励措施本身带来的成本。这样，在采取某一投资鼓励措施之前，必须要综合考虑其成本和收益。只有在总收益大于总成本的情况下，采取这项措施在经济上才是有意义的。否则，就会得不偿失。

　　二、投资鼓励措施对外国直接投资的影响

　　在不同历史时期针对不同区域的调查结果证实，投资鼓励措施在外国直接投资者区位选择中的作用是有限的。

　　譬如，在50年代对247家美国跨国公司所作的一项调查中，只有十分之一接受调查的公司将东道国政府提供税收优惠列为进行外国直接投资的前提条件之一。与此相对照，分别有57%、39%、26%的公司认为货币的可兑换性、政治稳定、市场规模及资源供应状况是进行投资决策时必须考虑的重要因素。

　　又如，在60年代对205个跨国公司在67个国家所作的365项投资进行的调查资料显示，影响投资者决策的最重要的非政策性因素是面对关税和汇兑壁垒维持市场份额或向新的市场扩张。在诸种政策因素中，接受调查的公司认为政治、经济和金融形势的稳定最为重要东道国法律法规对外国直接投资的所有权和组织鼓励较少限制、给予外资企业非歧视待遇以及东道国政府重视发展经济也被认为对投资决策的影响较大。

　　从这些早期对外国直接投资的决定因素所作的调查看，与投资鼓励措施相比，其他一些政策性和非政策性因素对投资流向和区位格局的影响要大的多。

　　在此以后所作的一些调查的结果又反复证明了当时得出的结论是正确的。

　　如30家集团在80年代中期所作的调查发现，在19个影响外国直接投资流动的因素中，东道国政府采取的投资鼓励措施只排在第7位。在同期对30家跨国公司的74项投资所作的另一项调查中，投资决策的主要依据是关于资源、生产成本和市场的经济及长期战略性考虑。东道国是否采取了投资鼓励措施在其中的影响微乎其微，这些措施的存在只不过是“锦上添花”-即使原本已有吸引力的东道国更具吸引力而已。联合国贸发大会和欧盟委员会在1996年联合对16家跨国公司在亚洲直接投资决定因素所作的调查也再次证实了这一点。

　　总而言之，诸项调查的结果显示，东道国的市场特征是影响外国直接投资区位选择最重要的因素。对于从事出口导向型离岸生产的投资来说，相对生产成本也是一个重要的因素；对于严重依赖资源的投资项目来说，邻近资源的供应地则至关重要。东道国的政治形势、关税和其他贸易壁垒、运输成本、法律环境以及有关外国直接投资进入和开办企业、国民待遇等制度都对外国投资者对投资地点的选择有着不容忽视的影响。

　　对于单个东道国而言，其采取的投资鼓励措施对吸引外国直接投资的绝对作用不大。在实践中，很难确定鼓励措施的边际引资量，即因东道国政府采取的特定的投资鼓励措施而增加那部分外国直接投资。但可以肯定的是，由于外国投资者往往只要满足某些条件就可以享受鼓励措施的优惠待遇，这些措施的惠及对象即有在没有鼓励措施的情况下就不再投资的投资者，也包括了无论有无鼓励措施都会前来投资的跨国公司。

　　从各项调查的资料来看，有相当数量的投资者属于后者。他们之所以到某一个东道国去投资，是为其总体投资环境或特定的条件所吸引，有无鼓励措施无关紧要。也就是说，东道国采取的投资鼓励措施在很多情况下并没有带来新的投资，只是等于向跨国公司作了一笔转移支付而已。

　　尤其值得注意的是，与鼓励出口措施相比，各种鼓励外国投资者向东道国转让先进技术的措施的效果并不十分明显。

　　譬如，一些国家试图以减免税、对工业园区的基础设施和土地使用费提供补贴的办法来吸引跨国公司的研究开发设施，促使高科技企业在某一地点形成群体。还有一些东道国政府采取政府采购和补贴科研经费等手段来鼓励跨国公司转让技术。但是，有研究表明，东道国提供的税收减免和资金补贴对高技术企业的区位选择并无多大影响；能否获得充足的廉价而又训练有素的劳动力对于高技术企业的投资者来说要重要的多，（如劳动密集型产业。）如果说各国吸引高技术企业政策在90年代以前是以提供税收优惠和硬件设施为主要内容的话，进入90年代以来，其重心已转向提高教育水平、健全有关法律制度、提供有利的经济环境。

　　当然，投资鼓励措施也并非毫无用处。

　　例如，如果有若干个投资地点可供选择且其在投资环境等条件方面不相上下，如果投资项目具有明显的成本取向且流动性较强，鼓励措施也能起到“一两拨千斤的效果”。其效果对于低工资国家和劳动力密集型产业来说尤其显著。

　　韩国在70年代实行过允许出口企业以优惠价格获取原材料、信贷资金和外汇的政策。台湾曾为企业的出口提供返还投入品进口税的优惠。不少国家和地区还开办了出口加工区，以为出口企业提供便利、促进其发展。这些措施均有力的推动了跨国公司在有关东道国的直接投资以及这些国家出口贸易的增长。

　　结论：外国直接投资在当今世界经济的发展中发挥着越来越重要的作用，投资鼓励措施是许多国家赖以吸引跨国公司到本国进行投资的重要手段之一。其数量和优惠程度近十几年来呈逐渐升级之势。这里面固然有各有关国家自身的原因，但是相互之间通过提供更多、更大的优惠以争夺有限的外国资本起到了关键的推波助澜的作用。

　　然而，理论和实证研究均有力地证明，决定外国直接投资区位选择或流向的因素十分复杂，投资鼓励措施只是多种因素中的一个。和市场规模与潜力、生产成本、劳动力素质、政治和经济形势是否稳定等其他区位因素相比，它对投资者区位决策的影响是有限的。在众多东道国纷纷加入投资鼓励措施竞争、提供相似甚至相同的优惠待遇的情况下，这些鼓励措施的有效性更是大打折扣。

　　再看，投资鼓励措施有可能导致或加重东道国经济中出现的扭曲。如果综合考虑投资鼓励措施的成本、其本身的负效应以及吸引来的投资的消极影响等因素，鼓励措施在运用不当时不仅不会增加东道国的福利，而且还可能对其国民经济其阻滞作用。只有满足了鼓励措施的收益大于成本的条件，采用之才可以得偿所失或得大于失。包括我国在内的任何国家在考虑采取投资鼓励措施是对此都不可以不察。