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公共管理指公共管理主体整合社会资源，运用政治、经济、法律、行政等手段，对社会公共事务进行的管理活动，政府和社会组织是公共管理的两大主体。确立主体地位的关键在于划分主体的权责边界，政府与社会组织之间的边界应在两者的互动中逐渐明确，而合作是互动的最主要形式。加强政社合作，构建中国特色的新型政社关系，应当以政社分开为切入，以政府职能转变为重点，以政府购买服务为抓手，促进政府与社会组织在“分离中合作、合作中共赢”，这对于构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局具有重要意义。
任何的管理活动都包括四个基本要素，即管理环境、管理主体、管理对象和管理机制。在不同的管理环境下，管理主体、管理对象和管理机制都会有所不同。公共管理同样如此，但政府及其职能的行使始终是公共管理的核心。
当前，我国正处在从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的巨大转型中。伴随着公民社会的崛起，社会组织也发展成为一支重要的社会力量，而传统的政府主导型公共管理格局已难以适应。
对此，如何调整政府与社会组织的关系，明确双方的边界，是当前我国公共管理理论所要思考和解决的一个主要问题。
一、政社合作的主体及边界
（一）政社合作的时代背景
在现代社会里，国家、市场与公民社会的三足鼎立一直是经济发展和社会稳定的基础。其中，政府是国家的主要载体，工厂和企业是市场的主体，而社会组织是公民社会的表现形式。如果说早期现代化的目标是努力实现国家、市场与公民社会的分离，那么近来的发展趋势则是三者相互影响，重合的区域不断扩大。
尤其是20世纪70年代中期以来，在世界范围地兴起了“新公共管理运动”和“全球结社运动”，社会公共事务管理呈现多元主体态势。90年代开始盛行的治理理论，进一步深化了多元主体共治的理念和实践，各公共管理主体之间存在着紧密的组织依赖和权力依赖。这意味着公共事务的管理职责已不限于政府一方承担，植根于公民社会的社会组织越来越多地参与到公共管理之中。有美国学者甚至提出“没有政府的治理”，认为这才是公共管理的发展方向。
十一届三中全会以来，中国社会主义市场经济体制逐渐建立，在社会领域同样发生着“国退民进”的深刻转型。一方面，人民公社和单位制的解体，释放出广阔的社会空间，社会组织蓬勃发展，成为社会建设中的一支重要力量；另一方面，中国历史上有“国权不下县”的宗族自治传统，也有同舟共济、守望相助的小团体合作习惯，改革开放进一步激活了社会组织管理公共事务的潜能。
