贵州在生态文明创建过程中的政府生态责任的探究-

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论文摘要：贵州作为经济社会的“欠发达、欠开发”省区，在构建生态文明的起跑点上具有一定的环境比较优势。但在生态文明的建设中，市场的作用是有限的，政府承担着重要的生态责任。通过对政府生态责任的厘定，明确了其行为边界，政府必须充分发挥“看得见的手”的作用，切实落实生态责任目标，积极贯彻构建生态文明的工作原则和保障机制，走出具有贵州特色的生态文明建设之路。
论文关键词：贵州生态文明建设,政府生态责任,探究
　　一、问题的提出
　　新公共服务理论认为，政府应对现代民主治理的各种制度和价值规范负有责任，这些制度和规范当然包括公共利益在内。在当代，环境问题已经成为经济社会发展的掣肘，成为公众面临的最普遍的问题，它需要社会各方面力量的共同努力才能解决。政府作为提供公共服务的核心机构，理应在环境保护中发挥主导作用。进入新世纪以来，贵州抢抓西部大开发的契机和国家实施退耕还林的良好机遇，提出了“生态立省”战略，经过努力，2008年全省森林覆盖率达40%，2007年又提出“环境立省”战略，新的经济发展战略和思路的厘定，政府的生态责任如何确定、分解、落实和监督是我们必须认真思考和探究的新问题。
　　二、贵州生态文明发展的现状分析
　　2007年中国科学院中国现代化研究中心和中国现代化战略研究课题组，发布了2007年中国现代化报告-生态现代化研究，从生态进步、经济生态化以及社会生态化等三个主要指标体系，测算出了2000年和2004年中国地区生态现代化水平。
　　表一、2000年和2004年中国地区生态现代化水平
　　

地区	2000年生态现代化指数	2000年排名	2004年生态现代化指数	2004年排名
海南	41	13	43	13
重庆	34	29	38	21
四川	38	20	41	15
贵州	35	28	39	19
云南	42	10	43	11
中国	42		42
世界最高值	95		97
世界最低值	30		33
世界平均值	57		59

资料来源：中国科学院中国现代化研究中心和中国现代化战略研究课题组：2007年中国现代化报告-生态现代化研究[M].北京：北京大学出版社，2007，第247页。
　　从表一中可见，2000年贵州生态现代化排名，在全国31个（港澳台除外）省、自治区和直辖市中，排名靠后，但从2004年的排名来看，贵州省上升较快，跻身19名，处于上升发展趋势，这证明在新一轮的生态文明竞赛中贵州有着相对优势。
　　2009年9月，由严耕教授主持的北京林业大学文明研究中心课题组，发布了2005-2008年中国省级生态文明建设评价报告，通过生态活力、环境质量、社会发展以及协调程度等四个指标体系的考察和分析，评价了各省（区、市）（未含港澳台）的生态文明建设水平，分析了各自的优势、劣势，指出可突破的有效方式，并确立了建设目标。
　　表二、2005年-2008年各省生态文明建设进步率及其排名
　　

排名	省份	2007-2008年进步率	省份	2006-2007年进步率	省份	2005-2006年进步率
17					贵州	3.34
18					河南	2.48
19					四川	2.39
20					甘肃	1.82
21					河北	1.63
22	贵州	2.61			广西	1.37
23	上海	2.49			辽宁	0.88
24	江苏	2.34			浙江	0.76
25	北京	2.27			黑龙江	0.44
26	海南	2.14	贵州	2.32	吉林	0.22
27	天津	1.64	河北	1.38	江苏	0.04
28	吉林	1.64	辽宁	1.36	云南	-0.39
29	云南	0.62	北京	0.93	福建	-0.51
30	甘肃	0.28	广东	0.44	湖北	-1.03
31	西藏	-1.13	天津	-1.13	新疆	-1.43

资料来源：生态文明建设任重道远[N].中国绿色时报，2010,1,6.
　　通过表二可见，2005-2008年间逐年进步率测评显示，贵州生态文明建设的进步状况有起伏、有波动，但总体上看，只有我们认真努力去着手推动生态文明建设，发展的空间是较大的。
　　总体上看，目前贵州在全国的生态文明排序中尚具一定的优势，主要是受自然条件限制，生态基础比较脆弱，生态活力较差，社会发展水平有待提高。在促进经济社会发展的同时，需要保护脆弱的生态环境，因此，协调的压力较大。该地区对环境的压力较小，环境质量居于全国前列，属于环境优势型区域。因而，贵州省省长林树森曾言：“对于贵州来讲，工业革命这班车没有赶上，电子革命这班车也没有赶上，下一班车是什么？是生态现代化、生态文明、生态革命，这班车我们必须‘追上并跳上去’”。
　　三、贵州政府生态责任的界定及其职责边界
　　面对贵州构建生态文明的历史重任，政府的生态责任是什么？责任依据又在哪里？又如何来规范和确定它这是个值得思考的问题。
　　一般而言，政府责任体系主要包括政治责任、行政法律责任及道德责任三种形式，政府生态责任是这三种形式的综合体，既是政治责任的一种，又是行政法律责任的一部分，同时还是道德责任的必不可少的因子。政府可以通过政治、行政、法律、以及伦理道德四种途径来实现其生态责任。生态责任是各国政府为实现可持续发展战略而承担的具有重大意义的政府责任内容，是在现代民主政治条件下，在人类社会特殊发展阶段的必然产物。生态责任的明确指出，说明政府责任包含了更多的对公民、对社会负责的内容，是人类社会的一大进步。
　　政府生态责任的理论依据是通过生态环境的公共物品属性和政府职能两方面来体现出来的。经济学理论认为：“公共物品是由每一个人使用物品与劳务的每一个，而不能排除其他任何一个人使用的物品和劳务。”75生态环境资源就是公共物品的一种，每一个人在使用环境资源时，不能排除他人也在使用它。生态环境资源的公共物品属性决定了政府在保护生态环境中应该扮演关键角色。生态环境作为公共物品，与其他公共物品一样，具有非竞争性和非排他性，不能依靠市场力量实现有效配置的产品，存在“市场失灵”的现象，为了弥补“市场失灵”，作为公共事务管理部门的政府应主动承担保护生态环境的责任，充分发挥“有形的手”的作用，加强环境管理，通过制定一系列方针政策来遏制生态环境恶化。
　　与此同时，保护生态环境是政府的基本职能之一。长期以来我国经济采取的是粗放型经济发展模式，导致自然资源耗竭，生态恶化、环境污染严重等现象，出现了人与自然严重不和谐状况，破坏了人民的生活环境，同时给人民的身心健康带来了巨大的伤害。为了改变这一严峻态势，政府理所当然应当把生态环境建设作为自己行政职能的一部分。我国环境保护法明确指出，保护生态环境是各级人民政府的基本任务之一。 政府生态责任是政府的政治责任、道德责任合乎逻辑的延伸，并体现政府的社会责任和经济责任。
　　面对贵州经济社会发展的实际，要切实贯彻落实科学发展观，维护良好生态环境，构建环境友好型社会，迫切需要政府承担起新的责任形态，进行生态建设，履行政府的生态责任。政府必须依据一定的法律法规，凭借行政权力采取各种措施和手段创造一个既满足当代人的需要，又不对后代人满足及其需求的能力构成危害的经济社会环境。具体而言，在构建和谐社会的大背景下，作为社会运行核心部门的政府应承担的生态责任主要体现如下：
　　首先，政府对自然的生态责任。自然是人类生存和生活的最基本的场所，它是广义上的公共物品，人类要生存，就要依托自然提供给我们一系列的生产资料来维系经济社会的存在和发展，而这种稀缺性资源在无政府管理下，是会取尽用完的。因此，政府对自然的生态责任是无容置疑的。传统公共管理以获取最大经济发展为首要目标，很少考虑环境问题，甚至不惜牺牲环境为代价。“经济可持续发展要求充分考虑生态的价值，走技术进步、提高效益、节约资源的道路，公正地对待自然、科学开发、合理使用，最大限度地保持自然界的生态平衡。”这种重任无疑应当由政府来承担。
　　其次，政府对市场的生态责任。市场是生态链条中的关键环节，在这里政府作为有着广阔的空间。比如可以通过相应的准则和激励的政策的引导促进绿色经济、低碳经济和循环经济的发育和发展。政府必须要让市场相关主体付出破坏生态的代价并承担相应责任。市场失灵的重要表现之一就是外部性失灵。其表现为当某些市场主体的活动给社会或者个人带来损失时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置资源的目的。在市场经济中，私人因价格机制的作用得以获得最大的利益，而社会却因价格机制不能补偿环境成本而遭受损失。市场失灵的情况决定了政府介入干预经济活动，充当公益角色的必要性。
　　最后，政府对公民的生态责任。落实政府的生态责任，公民的力量不容忽视。在生态文明的构建过程中，生态公民的养成不是一个自在的过程。普通公民对生态环境不关心或者只对于自己日常生活密切相关的“私益性”生态环境关心者相对居多，而对远离自己日常生活的“公益性”生态环境关心者相对较少。所以，如果以为社会服务为价值取向，政府应当将推动生态公民的养成以及生态公民社会的成熟作为自己的责任。在现代民主政治发展的背景下，生态公民养成对推动生态型政府构建具有重要的反作用，他们通过各种方式呼唤、配合、支持与督促生态型政府的构建与发展。
　　所以，通过对政府生态责任的厘定、责任廓清的理论依据以及政府生态职责具体边界的划定，为各级政府生态责任的确定、分解、落实与监督提供了前提。
　　四、贵州政府生态责任的目标、原则和机制
　　生态文明具有丰富的内容，但主要内容包括生态意识文明、生态制度文明和生态行为文明三方面：一是生态意识文明。它是人们正确对待生态问题的一种进步的观念形态，包括进步的生态意识、生态心理、生态道德以及体现人与自然平等、和谐的价值取向。二是生态制度文明。它是人们正确对待生态问题的一种进步的制度形态，包括生态制度、法律和规范。其中，特别强调健全和完善与生态文明建设标准相关的法律体系，重点突出强制性生态技术法治的地位和作用。三是生态行为文明。它是在一定的生态文明观和生态文明意识指导下，人们在生产生活实践中推动生态文明进步发展的活动，包括清洁生产、循环经济、环保产业、绿化建设以及一切具有生态文明意义的参与和管理活动。以它为指向结合政府的生态责任以及贵州生态文明建设的实际，我们认为贵州各级政府的生态责任主要有以下具体目标。
　　（一）政府生态责任的目标
　　1．生态经济目标
　　生态经济目标的确定，是政府生态责任的首选目标。科学发展观的第一要义是发展，但如何发展？怎样发展？政府的思路必须要清晰，要从经济增长方式转变、产业结构的逐步调整、资源利用效率的提升以及科研经费投入的增加等方面来反映经济发展和可持续发展状况，要把服务业增加值占GDP的比重、高新技术产业增加值增长率、单位GDP能耗、R&D经费支出占GDP的比重作为测度和考察生态经济发展的主要目标体系。
　　2．生态环境目标
　　环境是发展的前提和依托，优良的环境可以促进生态文明的发展和进步，恶劣的环境只会阻碍生态文明的发展和构建。贵州从生态文明的区分类型来说处于环境优势型省区，但我们由于受自然条件的限制，生态基础极其脆弱。因而，要从生态建设、循环经济、环境质量等方面来改善生态环境，提升环保质量。要切实把提升森林覆盖率、增加人均公共绿地面积、良好空气达标率、饮用水源水质达标率、清洁能源使用率、工业用水循环率、固体废物综合利用率以及减少二氧化硫排放量纳入生态目标监控体系。
　　3．民生改善目标
　　民生的改善和落实，是切实贯彻科学发展观以人为本的发展理念，作为经济社会“欠发达、欠开发”地区，更是要从人民生活改善、落实社会保障、促进社会发展、强化社会安全等方面来提升公民生活质量、创设社会和谐及良好的法制建设环境。 要把城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入、人均受教育年限、社会保障覆盖率、新型农村合作医疗参合率、城镇失业率以及社会安全指数等作为民生改善的主要指标体系。
　　4．基础设施目标
　　基础条件的改善，使我省能较好和较快地使潜在的后发优势转变成现实的后发优势，而这些制约经济社会发展的瓶颈大部分是公共产品和公共服务，完全依靠市场的力量是无法解决的，必须以政府为主导。而基础条件方面制约我省经济社会发展最主要的瓶颈因素是交通和水利，因此，我们要从城乡道路交通的改善、城乡公用设施的投入等方面来确保基础设施目标。要把人均道路面积，城市生活污水集中处理率、城市生活垃圾无害化处理率以及农村公用设施建设状况等作为落实基础设施的建设目标体系。
　　5．生态文化目标
　　生态文明的建设要依赖于社会生活中的每一个公民。只有每一个公民都具有了生态环保的意识，并把这种意识自觉地转化为自己的行动和行为，生态文明建设才真正落到实处。这就必须进行生态文化建设，培养每个公民的生态文化教养，使其具有与生态文明相适应的思维方式、价值观念、生活态度和消费观念。因此，要把生态文明的宣传教育普及率、文化产业增加值占GDP比重以及居民文化娱乐、消费支出占消费总支出的比重作为促进公民生态素养的主要指标体系。
　　6．廉洁高效目标
　　政府生态责任的理论依据建构在公共服务理论之上，政府只有提供更优质更便捷的公共服务，才利于政府生态责任的落实和贯彻，才利于持续地推进生态文明建设。因此，政府要从政府服务、依法行政、执法公正、公民满意度等方面来提升公共服务质量和政府公务人员廉洁程度。要把行政服务效率、政府廉洁指数以及公民满意度作为提升政府廉洁高效的指标核算体系。
　　因此，政府生态责任目标的确定是前提，相应的指标体系的构建是对具体目标的分解和细化，但在具体目标的贯彻过程中政府所应把握的原则是政府的行政尺度和行政能力的体现。
　　（二）政府生态责任的原则
　　1．科学性原则
　　政府在落实和推动生态责任过程中，首先就要坚持科学性原则，遵循科学发展观。科学发展观是立足于我国社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。具体到贵州省，我们的发展不应跟踪和简单模仿发达地区的老路，而应在工业文明和生态文明之间开辟一条“绿色通道”，绿色工业化、绿色城市化、信息化、知识化和生态化协调发展，必须在这两种文明形态的发展目标体系中做主次、轻重、缓急或先后的选择，以达到保护生态环境和真正实现以人为中心的全面发展。
　　2．幸福性原则
　　政府在落实和推行生态责任的过程中，要以公民的幸福程度作为衡量发展水平的根本标准。对于贵州来说，无论是加快现代化进程，还是实现经济社会发展的历史性跨越，最终目的就是要让公民共享发展的成果，努力提高公民的幸福程度。一方面我们要努力提高人均GDP水平，另一方面，不能片面地追求人均GDP这一类经济指标，更不能把人均GDP能否达到全国平均水平作为衡量是否实现历史性跨越的标准。我们要把更多的精力用在解决民生问题上，用在为公民创造舒适、优美的生活环境上，使公民真真切切地感受到幸福。
　　3．差异性原则
　　政府在落实和推进生态责任过程中，要以差异性作为我们开展工作的一个主要指导原则。贵州地势西高东低，自中部向北、东、南三面倾斜，平均海拔在1100米左右。高原山地居多，人均可耕地0.67亩。全省地貌分为高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，其中92.5%的面积为山地和丘陵，是全国唯一没有平原支撑的省份。岩溶地貌发育非常典型，喀斯特（出露）面积109084平方千米，占全省国土总面积的61.9%，境内岩溶分布范围广泛，形态类型齐全，地域分异明显，构成一种特殊的岩溶生态系统。面对特色各异的地形和地貌特点，我们在推行各级政府的生态责任中必须贯彻差异性原则才更切合实际。
　　4．务实性原则
　　政府在落实和推进生态责任过程中，要以务实性作为我们开展工作的一个主要指导原则。贵州是全国农村贫困面最大、贫困程度最深的省份，2008年，全省农民人均纯收入仅2780元，只相当于全国的58.3%；按新的贫困标准计算，农村还有604万贫困人口，占全省农村人口的18.4%，占全国同类人口的七分之一。人均生产总值突破1000美元，但比全国平均水平晚了8年左右，是最后一个跨过1000美元的省份。因而，在推进生态文明的构建过程中一定要坚持务实性原则，加快发展步伐。
　　5．协调性原则
　　政府在落实和推进生态责任过程中，要以协调性作为我们开展工作的一个主要指导原则。生态文明建设的关键在于协调发展，一方面要处理好经济发展与生态环境之间的关系，也就是说，经济发展要尽量降低资源消耗和污染排放等自然成本，走低碳经济、循环经济、生态经济之路，改变经济核算方式，加大对生态环境的反哺力度，实现可持续发展而外；另一方面就是要协调好与中央、各省、区、市以及省内各地、州、市、县的关系，生态文明构建是一个相互联系的动态建设过程，贵州作为一个财政弱省要改变发展的制约和瓶颈，必须要有稳定充足的投入，除要积极争取国家的政策支持而外，还要努力争取发达省、区、市的支持，尤其是珠江三角洲经济区域的支持，同时也要协调好省内各区域间的相互关系，才利于生态责任的落实和推进。
　　6．渐进性原则
　　政府在落实和推进生态责任过程中，要以渐进性作为我们开展工作的一个主要指导原则。生态文明的构建是要遵循一定的经济发展规律和自然发展规律的，尤其是要注重对自然发展规律的认识和利用。董仲舒：“天地人，万物之本也。天生地，地养之，人成之。天生之以孝悌，地养之以衣食，人成之以礼乐。三者相为手足，合以成体，不可一无也。”中国天人合一的思想就是要求，人与自然遵循同一宇宙运动的法则和规律。在人与自然的关系上主张人既不是自然的主人也不是自然的奴隶，人既应该造自然，也应适应自然。人类活动的目标不是统治自然，而是把自然调整、改造得更符合人类的需要，与此同时，必须注意不破环自然，让自然界的万物都能生长发展。因而，生态责任的推行是要在注重规律前提下的一个渐进性的过程。
　　政府生态责任的划定、生态目标的分解以及推进生态责任原则的确定，为贵州生态文明的构建提供了前提和基础，但在工作中如何进一步落实，必须认真确保和完善工作机制。
　　（三）政府生态责任的机制
　　为了切实推进和实现政府生态责任的目标，确保政府生态责任的顺利实施，还必须建立相应的保障机制，在制度、体制和政策上应有相应的调整和安排，才能有效保障政府生态责任的推行。
　　1．投入保障机制
　　生态文明的构建是长期持续的过程，投入保障机制是政府生态责任顺利推进的前提和基础。因而，目前现有的做法就是努力把中央关于生态文明构建向西部倾斜的各项政策落实好、实施好，并逐步调整和改革财政、金融体制，加大对生态文明建设的投入力度，为进一步深化和推进生态文明建设和提供更良好的投入保障基础。结合贵州的当前实际，就是要逐步形成多元化的投融资体制，充分发挥公共财政的导向作用，制定完善生态文明建设的投入政策、落实资金投入。鼓励银行贷款向生态工程建设项目倾斜，引导和激励民间资金、外来资本投入生态农业。
　　2．产业支撑机制
　　生态文明的稳定发展和持续推进是落实政府生态责任的重要表现。因而，构建生态文明的产业支撑体系，就是要以推进产业结构的逐步调整为主线，逐步发展和形成以生态农业为基础、生态工业为主导、生态旅游为重心的产业结构体系，来支撑贵州生态文明的发展。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说：“贵州与全国其他省区相比，由于拥有优越的自然生态，在经济社会发展和营造生态环境过程中，发展生态农业、整和生态工业、促进生态旅游、弘扬生态文化、优化生态产业和提升生态经济等方面都具有特殊优势，因此，贵州经济发展可以避免循规蹈矩，少走弯路，重蹈覆辙，在工业化进程中直接进入生态文明的建设阶段，这是其经济后发优势的体现”
　　3．促进就业机制
　　加快农村剩余劳动力的转移，是落实政府生态文明责任的必然要求，同时也是促进农民增收最直接和最有效的途径。构建农民平等的就业机制，就是要适应国家城市化、城镇化的要求，统筹安排农村就业与城市就业，使农村富余劳动力有序地向城镇转移，扩大非农就业促进农民增收。以2008年为例，贵州总人口3793万人，其中城镇人口1104.14万人，占总人口的29.1%；农村人口2688.86万人，占总人口的70.9%，农村人口所占比例过大，同时农村也是我省贫困人口的主要集中区域。如此众多的人口集中在农村对生态文明的构建，对民生工程的建设都是一个必须亟待解决的现实问题。
　　4．公共服务机制
　　城乡、地区、群体之间的经济和社会利益的差距过大不利于社会的稳定和发展，不利于效率和公平的协调和统一，不利于生态文明和文化的构建。因而，构建城乡统一的公共产品服务机制，就是要充分发挥政府调节宏观经济的功能，通过调整公共财政投入的重点和国民收入分配格局，启动针对特定区域、特定群体的利益分配机制，来缩小城乡之间、地区之间及农村内部不同群体之间的过大差距。在实现贵州“两基”目标的基础上，进一步提高义务教育水平和质量。切实保障进城务工子女接受义务教育，加强对农村留守儿童的教育和管理。同时要深化卫生体制改革，努力解决群众看病难、看病贵问题，进一步完善农村新型合作医疗制度。
　　5．市场管理机制
　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场对生态文明构建的影响越来越明显。因而，构建相应的市场管理和引导机制，就是要不断强化政府宏观调控的能力，自觉运用符合市场规律的手段来调控和引导绿色产业、低碳经济和循环经济，通过样板示范和引导，促进市场资源的合理配置，逐步使生产要素进入市场经济运转的链条中去，切实推进贵州生态文明建设。
　　6．法律保障机制
　　政策调整和法律法规都是构建政府生态责任必不可少的手段。法律保障机制的确立，就是要在充分发挥政策功能的同时，高度重视运用法律手段来管理和优化生态文明建设。制度的变迁源自于经济发展的需求，而科学合理的制度安排则会极大地促进经济的发展和生产力水平的提高。建设生态文明需要人类行为的转变，对人类行为的最优调整方式是通过法律进行调整，在整个法律体系中环境法对建设生态文明有着不可替代的作用。 健全的生态法律制度，既是生态文明的标志，也是生态保护的屏障，其作用就在于用刚性的制度约束人的行为，为此，政府的生态责任中注重为建设生态文明提供法制保障，就成其为落实生态责任的保障机制。
　　总之，生态文明建设是落实科学发展观的一个重要方面，贵州作为经济社会的“欠发达、欠开发”省区，在构建生态文明的起跑点上具有一定的环境比较优势。但在生态文明的建设中，市场的作用是有限的，政府承担着重要的生态责任。通过对政府生态责任的厘定，明确了其行为边界，政府必须充分发挥“看得见的手”的作用，切实落实生态责任目标，积极贯彻工作原则和保障机制，走出具有贵州特色的生态文明建设之路。
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