税收监控的宪政实践浅论

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一、宪政语境下的税收概念

基于马克思主义国家分配理论，税收是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式。目前学界对税收概念的界定，其典型观点大致有①：

1．税收是政府为满足公共利益需要而向人民强制征收的费用，它与被征收者能否因此得到的特殊利益无关；

2．税收是公共团体强制课征的捐输，是否对纳税人予以报偿无关紧要；

3．税收是国家为满足公共需求取得的基于法律规定的、向私人课征的金钱给付；

4．税收是政府根据一般市民的标准而向其课征的资财，它并非市民对政府的回报；

5．税收是居民个人、公共机构和团体被强制向政府转让的倾向（偶尔也采取实物或劳务的形式）。

尽管上述界定触及税收概念的部分特质，但只强调了税收的征收而避而不谈税收的使用；国家与纳税人的权利、义务处于失衡状态：国家权力明显突出，且国家总是以公权力存在、运行，以至于认为税收仅是国家单方面的事，纳税人权利被严重忽视。笔者认为，宪政语境下必须将税收从“纳税人手中—国家手中成为其收入—国家运用这些收入为纳税人提供公共产品和服务”的全过程来考察，注意权利和义务在国家与纳税人之间的双向流动，强调义务主体权利的保障和实现。基于此，税收即是指纳税人为获得国家提供的公共产品和服务而支付的间接对价②。

二、税收监控推动宪政产生

资产阶级革命直接起因于“税收危机”，因为税收关系到人民的根本财产利益，而人民为反抗国家任意征税侵犯个人财产权，实现对税收的监控，才找到了“宪政”这一出路。人类历史上早期的宪政运动——英国、美国和法国的立宪运动过程，已雄辩地证明：税收监控推动了宪政的产生。

（一）税收监控与英国宪政之产生

英国宪政史是一部限制王权的历史。限制王权的斗争过程，又以赋税为起点。从13世纪开始，国王的横征暴敛引起贵族、平民的强烈不满，阶级矛盾异常尖锐。由于面临政治、经济的双重危机，约翰王被迫于1215年6月与贵族代表签下了限制王权的《自由大宪章》，确立了对国王课税权加以限制、国家征税必须经过被征者同意的原则，而这个原则奠定了议会制度的基础，成为英国君主立宪的宪政开篇。这种国王与贵族的政治契约在以后的宪政史中多次出现。如1295年爱德华一世签署的《无承诺无课税法》。之后的历任国王只要征税就必须与新兴的贵族和资产阶级代表达成妥协，并宣誓遵守大宪章。同时，为调节以赋税斗争为焦点的国王与臣民之间矛盾，议会应运而生。1368年爱德华三世因陷于“百年战争”被议会乘机限权。此后不断的税收冲突中，王权进一步受限，从而使包括税权在内的财产权一步步地由国王手中过渡到下议院，从而最终确立了英国议会主权的原则和君主立宪的政体。

（二）税收监控与美国宪政之产生

赋税问题是北美殖民地与宗主国之间斗争的中心，美国的先民们提出了“无代表不纳税”的口号。独立战争之前的一些法律文件就明确规定了对税收的限制以及征税权的归属问题。“从18世纪下半叶开始，英国加强了对北美殖民地的政治统治和经济掠夺，先后颁布了《印花税条例》（1765年）、《唐森德条例》（1767年）、《茶叶税法》（1773年）、《强制法令》（1774年），激起了北美殖民地人民的强烈反抗，于是，1975年4月18日，波士顿的列克星敦和康科德人民打响了美国独立战争的第一枪。”③《独立宣言》在历数英王罪恶时，其中非常重要的一条就是“他未经我们同意就向我们征税”。其后的宪法规则也多处涉及征税权的限制④。

（三）税收监控与法国宪政之产生

“1789年法国大革命爆发，立宪主义的理论和实践在欧洲取得了继17世纪英国以来的重大突破”。⑤托克维尔通过对法国大革命的研究，指出财政是加速大革命到来的一个重要原因。路易十四时，“出身贵族的人免缴一部分捐税。而且，他们对领地居民每年还征收大量名目繁多的杂税。这些权利并没使贵族的财富增长多少，却使他们成为仇恨与嫉妒的众矢之的。”⑥1789年，路易十六要求通过举债和增税计划，与高等法院持续冲突，这就直接引发了大革命。1789年的《人权宣言》，作为革命成果，其第14条就明确宣布：“所有公民都有权亲身或由代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，有权注意其用途，决定规定税额、税率、客体、征收方式和时期。”此即“无代表则无税”——如果无国民代表即议会制定的法律为依据，则不得课税；其第17条还载明：“财产是不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受侵犯到剥夺。”此外，法国宪法以“赋税”为专章确认了议会的财政权。法国大革命基于赋税的斗争历经波折后，终于走上了宪政的道路。

三、税收监控之方略

（一）税收立宪

税收监控的宪政实践要求税收立宪。税收立宪，就是把有关税收活动的基本法律原则与基本法律制度写入宪法⑦。税收立宪的基本理论来源于当代西方公共选择理论代表人物布坎南关于财政立宪的理论⑧。税收立宪的关键在于解决两个问题；第一是税收的选择。税收结构是否合理可取，不在税收结构本身，而在于决定税收结构的决策过程是否反映了被赋予相同权力的个人的偏好和价值。第二是关于税收的限制。行政权力的肆意膨胀使现代民主未能实现税收的适度以及反映选民的意愿这两个重要的方面。所以，应以立宪的方式按投票者的愿望来对税收的数量予以限制。使民主、法治、平等、人权等价值观得到充分和准确的体现，并确立保障生存权、有支付能力、公平税负、量力负担和便利等符合宪法原理的税收原则，是税收立宪的基本要求。具体来说：第一，应明确税收是公民依法向国家缴纳一定数量的财产而使国家具备满足公民对公共产品与服务的需求这一能力的一种活动，以突出公民在税收活动中的主体地位和主动性作用。第二，税收的要素以及税收的使用都应该有由人民选出的代表通过一定的法律程序加以决定。第三，税收立法机关必须依据宪法的授权制定相关的税收法律，并依据宪法保留专属自己的立法权力；且一切税收法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的各税收主体的权利（力）和自由。第四，宪法和税收法律必须平等地对待每一位公民，所有公民都有服从国家宪法和税收法律的平等义务，税收负担必须依据纳税人的负担能力分配，负担能力相等时再以获得收入的能力来分配，负担能力不等时应根据其从政府活动中期望得到的利益大小缴税或使社会牺牲最小，对于那些自身基本生活尚得不到保障的纳税人，应当免除其纳税义务。第五，公民仅承担宪法和税收法律规定的纳税义务，有权拒绝这个范围之外的任何负担。第六，国家行政和税务机构必须依法行政，必须在立法机关法律授权的范围内行使税收职权，一切税收活动必须以宪法和法律条文为依据。第七，一切税收法律的执行都必须接受违宪审查。

（二）赋予和保障纳税人税权

纳税人的税权则是指纳税人在依法履行纳税义务时，法律对其依法可以作出或不作出一定行为以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可和保障。纳税人的税权包括如下涵义：首先，纳税人的税权只能存在和发生于特定的税收法律关系之中，以国家的法律规定为前提；其次，履行纳税义务，是纳税人的税权产生和实现的现实基础；再次，纳税人的税权在大多数情况下，需要在税务机关履行相应义务的情况下才有可能实现。纳税人的税权主要体现为对税收要素的参与决定权和对税金使用的民主监督权，具体应当包括税收使用权、税收知情权、税收参与权、税收监督权和请求权。赋予与保障纳税人的税收使用权、税收知情权、税收参与权、税收监督权和请求权这五项权利，可以从程序上对国家税权予以限制，以防止其对公民财产权的过度侵害。对纳税人税权的设立、保障，使民主从公民的权利具体化为纳税人主权；使人权在税收领域有了更为广阔的适用，人权的普遍性有了更为深刻的基础；使法治贯彻于税收领域，限定了国家干预的范围，确保了国家与公民的利益分界，保障了公民的自由空间，真正体现了权利制约权力以及权利本位的良法之治。因此，充分保障纳税人税权也是宪政发展的契机。

（三）限制国家税权

宪政的核心在于限制权力以保障权利，因此对税收的监控少不了对国家税权的限制。笔者认为，这种限制要通过税务行政机关内部的税收分权和立法机关、司法机关的外部税务监督来实现。税务行政机关内部的税收分权是指将税务行政机关的税收权力分为税务行政立法权、税务行政执法权、税务行政司法权。⑨税务行政机关内部的税收分权消解了国家税权的过于集中，对国家税权的扩张进行了事先的防范。立法机关、司法机关的外部税务监督则以税务行政立法权、税务行政执法权、税务行政司法权为对象。由于在税收法律关系中征税机关本身也是一个利益主体，税收立法也没有脱离部门立法的范畴，且税务机关在执法中自由裁量权过于宽泛，只有加强对税务行政立法、执法、司法的有效监督，才能避免税法成为税务机关的部门利益法。目前我国没有设置专门的违宪审查机制和宪法实施程序，对税务行政立法监督的责任由全国人民代表大会常务委员会承担，笔者认为，其审查的内容主要应包括：税务行政立法是否合宪，是否与上位法的立法宗旨、立法精神、立法原则相一致性；税务部委规章是否明确了税务机关的职权职责、管辖领域、工作使命、管理目标、考核方法以及失职、渎职的法律责任；对自由裁量权的设定是否控制在必要的范围之内等等。对税务行政执法、司法的监督首先应明确税务机关是税法的执行机关，其职权受到法律严格的约束，应当严格依法办事；其次，行政性收费实际上是一种损害公民权利的行为，应当从法律上宣布一切行政性收费均是非法；再次，明确行政稽查和复议之间的界限，强化行政复议，鼓励纳税义务人申请复议；此外，要强调程序公正，强化税收征管的程序性监督，建立税务听证程序，并对自由裁量权的行使规定明确的限制性条件。税务诉讼也是一种有效的外部税务监督方式，有必要的话还可建立专门的税务法庭，以体现税法监督的专业性、技术性。税务诉讼的启动应允许纳税人诉讼，允许纳税人对公共机关不合理征税和用税行为提起诉讼，允许纳税人提起禁止公共资金违法支出的请求诉讼，将征税行为、用税行为置于纳税人诉讼监督之下，以司法权利来遏止国家税权的膨胀。在税务诉讼或税务法庭的设计中，要集中体现税务行政机关与行政相对人的平等性，切实保护纳税人利益，以改变目前明显倾向于税务机关的现象。在举证责任和证明规则方面，纳税义务的举证责任在税务行政机关，相对人不需要举证，但相对人可以提出理由推翻税务行政机关要求其承担该纳税义务的法律依据与事实理由；税务行政机关提供的法律依据与事实理由只要存在逻辑上与法律上的漏洞，就不能证明纳税人必须承担该纳税义务，税务行政行为的相对人就可以不交税或少交税。