针对我国目前农村集体土地征用制度存在征地范围太宽、征用程序的不透明、对农民的补偿及安置不到位、征用缺乏监督等不足,笔者提出完善土地征用制度的构想:明确界定 “公共利益”、非公益性建设用地应遵循市场化原则、增强土地征用程序的透明度、落实对被征地农民补偿及安置措施、完善土地征用监督机制。
关键词:土地征用制度 补偿 安置 监督
土地征用是指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要,强制地将属于单位使用或集体所有的土地收回或收归国有,并给予1定补偿的行为。在我国,土地征用的对象包括城市国有土地的使用权和集体所有土地的所有权。我国是1个农业大国,为了保护有限的耕地,我国土地保护制度的重点是对农村集体所有土地的保护。然而,目前农村集体土地征用制度存在征地范围太宽、征用程序的不透明、对农民的补偿及安置不到位、征用缺乏监督等弊端,不仅使被征地农民的合法利益得不到很好实现,还导致侵占农民耕地的现象不断发生。由此,笔者提出相应的法律对策。
明确界定“公共利益”,非公益性建设用地应遵循市场化原则
明确列举“公共利益”的目的。我国《宪法》、《土地管理法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。这就为征用农村集体土地提供了法律上的依据。但是,法律并没有进1步规定公共利益的具体表现。《土地管理法》第43条规定 ,“任何单位或个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,同时又规定,“前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。这就从法律上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有的经济建设用地必须申请使用国有土地,而国家又可以为“公共利益”之需要征用土地。这种关于“公共利益”的目的概括性规定,在实践中极易出现为了获取不正当利益而滥用“公共利益”非法侵占农民土地的现象。为了有效保护农民的土地,防止权利滥用,应将“公共利益”的目的具体列举,严格限定公共利益范围。
非公益性建设项目用地应遵循市场化原则。9届全国人大4次会议中朱鎔基总理指出:在长期稳定土地承包关系的基础上,鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度的改革。这就为农村土地使用权的转让提供了政策上的依据和支持。按照有关法律的规定,农民享有的是土地的使用权,土地的所有权归属于农村集体经济组织。非公益性建设用地单位如要使用农民的土地,他们彼此间只能就土地的使用权转让达成协议,这种转让只能在土地的“2级市场”上发生。对于土地转让的价格,双方应根据土地本身的市场价格为依据,如结合土地所在地区经济发展水平、土地所处的地理位置、农民在土地上的投入、农民丧失土地后的直接利益损失、农民因征地后而减少的收益及重新就业所耗费的成本等因素综合考虑。
基于我国农村土地的重要性及对其实行的最严格的耕地保护制度,在农用地转为非农用地时必须通过严格的审批,只有通过审批后的土地才能发生土地使用权的转让。
完善土地征用的程序
我国关于征地程序的规定,无论是征地公告还是补偿、安置公告都是在征地方案被批准,补偿、安置方案作出之后才公告的,事后的公告往往只是征地机构走走过场,也就谈不上对被征地农民的权益的保护了。土地征用的实质是以牺牲被征地农民的利益满足更多人的需要为目的,所以为了充分的保护被征地农民的利益,土地征用程序应通过法律条文的形式明确规定下来。笔者认为,应该修改现行的《征用土地公告办法》,土地征用方案的公告应在其被批准之前作出。具体而言,今后地方政府征地,应该先向社会公告土地征用用途,听取各方意见和建议,尤其是被征用土地农民的意见,在征地用途得到社会和被征地农民的认可后,委托审计机构、会计机构对被征用的土地市场价格进行审核、评估。在参照被征地的市场价格基础上征地机构作出土地补偿费,并征求被征地农民的意见。征地机构应把土地征用方案与附有关于征地方案,补偿、安置方案的社会听证意见的材料1并上报到上级主管部门,上级主管部门根据上报材料予以审批。
完善对被征地农民补偿及安置措施
提高被征地的补偿费。关于征地的补偿标准,在国外基本存在着两种作法,1种是完全补偿,1种是相当补偿。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同1的生活状态所需要的代价为补偿标准,包括被征地农民的直接利益损失与间接利益损失;相当补偿是以被征用人的直接财产损失为补偿标准。无论完全补偿还是相当补偿,参照土地的市场价格进行补偿,是世界上许多国家和地区土地征用的通行作法。我国现行的土地征用补偿标准是不完全补偿,即与以上两种补偿标准都还存在差距。在我国经济发展水平较低的情况下,较低的补偿标准能够很好的集中国家有限的资金进行现代化建设。随着我国经济的发展,不反映土地市场价格的征地的补偿标准已经不符合当今的实际需要。笔者建议,应修改我国《土地管理法》,规定对被征地的补偿应该是相当补偿,并以土地的市场价格为标准。
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改革农村集体土地产权关系,确保被征地农民得到征地补偿。我国《土地管理法》规定农村土地集体所有的3种形式,“3级所有,队为基础”。3种形式的土地产权导致在对土地补偿费分配时存在以下的弊端:首先,3个产权主体之间存在1定的包容关系,基于地位不平等和产权不清晰,经常出现相互之间争夺补偿费的现象。其次,作为土地代偿价值的土地补偿费,并没有被集体经济组织成员的农民直接支配而截留于集体经济组织之中,导致土地补偿费类似其他集体财产的人人所有、人人无权的现象,这就使得集体经济组织里被征地的农民与没有被征地的农民平均得到补偿,加之集体组织大多不够规范, 土地补偿费极易被少数管理者所控制,被征地的农民往往得不到补偿费。
基于3种形式的土地产权存在的弊端,笔者提出以下改革农村集体土地产权关系的设想:首先,撤销乡镇集体土地的所有权,乡镇原有的土地按土地用途重新划分。若属于农用地的,则依照土地所处的地理位置将土地划分到相应的村集体所有,属于城区规划内的土地或乡镇企业建设用地,则划归为国有;其次,撤销小组的集体土地使用权,原属于小组所有的土地以小组所在的自然村为依据,把土地划为村集体所有;最后,以农民现在经营土地的范围为依据进行登记,并依照登记发给农民土地权利证书,土地补偿费的分配以农民所持有的土地证书为标准。
笔者认为,应该在确认被征地农民为非农业户口的基础上,把他们纳入城市居民社会保障体系中来,为他们办理养老保险、失业保险、医疗保险等,让他们享有与其他城市居民同等的待遇。只有这样,才能给予被征地农民以最小的成本面临在重新择业时的风险及不适,也能最大程度化解因征地所造成的社会矛盾。
完善土地征用的监督机制
土地管理部门行政系列上应予以改革。《办法》第13条规定,市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征用土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报,接受社会监督。按照现在行政系列,我国土地管理部门只是各级人民政府的职能部门,在重大决策上需听从于政府,然而,市、县人民政府往往是征用土地的管理者和使用者,致使土地行政主管部门接到政府部门实施大量违法征占土地的行为举报却没有能力受理。为了更有效的实现对土地征用的监管,对土地行政主管部门行政系列上的改革已迫在眉睫。笔者认为:应该效仿审计局、监察局等机构的设置,实现由中央政府垂直领导国土资源的执法监督,摆脱现在土地行政主管部门受制于地方政府的局面。
加强对土地被征用后利用情况的监督。我国土地征用的程序在土地被划拨、有偿转让后即宣告结束,对被征用土地的利用情况缺乏监督,这也是土地征而不用、土地被征用后大量闲置的主要原因。由此,笔者认为:只有加强对被征用土地利用情况的监督,才能避免借征地之名行买卖土地之实的现象,也才能从根本上遏制滥征土地的情况发生。具体而言,土地行政主管部门对于征而不用闲置浪费的土地,要收回征收,并对征地单位给予相应的处罚。土地管理部门不得把土地挪为他用,被征用的土地在转化为农用地时被征地农民享有优先使用权,并且农民有权要求征地单位因为土地被征用而造成损失的赔偿。基于被征地农民与土地征用之间存在的密切联系,笔者建议被征地农民有对被征用土地使用情况及土地行政主管部门履行职责的监督权,当存在土地征而不用等情况农民可以向土地行政主管部门检举、揭发,当土地行政主管部门工作人员违法行政时农民可以通过行政救济的途经使其被侵害的权利得到补救。
加大对违法批准征地人员的惩罚措施。《土地管理法》第78条对违法批准征地的责任人员承担责任规定的较为笼统,笔者认为应从以下方面加大对违法批准征地人员的的惩罚措施。首先,应采用以司法机关诉讼追究为主,以行政内部追究为辅的方式,因为违法批准征地导致农民利益上受到的损害应给以受害者提起行政诉讼的权利。征地批准机关对于主要责任人员则要求其限期改正、返还不正当收入,情节严重的则开除其公职等;其次,实行责任追偿制度。被征地农民可以向违法批准征地机关请求国家赔偿,征地批准机关在承担赔偿责任后则对主要责任人员根据其过错行使求偿权。美国学者伯纳德?施瓦茨曾说过,政府官员如果需要用自己的钱包赔偿受自己侵权行为损害的人,他就会较少发生侵权行为,如果他觉得自己只不过是非个人的政府代表,那就会较多地发生侵权行为。由此,笔者认为在违法批准征地责任承担中应确定个人赔偿原则;最后,完善对违法批准征地人员刑事责任追究制度。笔者认为应该修改司法解释,在非法批准征用、占用土地“情节严重”的列举中增加1款,“累计非法批准征用、占用基本农田0.67公顷(10亩)以上”,这就避免实践中存在的规避法律责任现象的出现。
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2.(美)伯纳德?施瓦茨著,徐炳译,行政法,群众出版社,1997
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