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一、东北地区矿产资源利用中存在的问题( 一) 矿产资源枯竭。由于产业结构单一, 东北许多地区经济发展过分依赖资源开采。经过半个多世纪的强力开采, 目前东北三省的矿产资源严重短缺。据最新统计, 东北现有煤炭保有储量仅占全国的0.5%左右。
辽宁的阜新、抚顺等以煤炭产业为主导的城市陷入困境, 开采矿藏已近穷竭。黑龙江省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄己接近70 年, 33 个主要矿井中己有16 个进入资源枯竭期并经国务院批准破产, 其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态。在营口滑石矿是地方出口创汇的优势资源, 由于过量开采, 已处于残采阶段, 后备资源不足。
( 二) 矿藏资源利用效率低下。据资料统计, 我国矿产资源总回采率仅为30%, 比世界平均水平低20 个百分点。由于国家实行指令性计划, 矿产开发中过分强调产量,尤其是初级产品产量, 矿产开发以初级产品为主, 矿产品技术结构低下。
( 三) 矿产资源的开采秩序混乱。主要表现在:开采企业在技术装备、开采能力、开采规模、产品化率各方面参差不齐, 出现了大矿藏、小开采和一矿多开等严重问题。按照矿区和矿山最低开采规模制度, 只有矿山企业的开采规模与矿藏资源的储备量相适应, 才能使矿藏开发实现集约化和规模效益。以营口盖州为例, 该地区是东北花岗岩、萤石的集聚地, 花岗岩的探明基础储量是3.9 亿立方米。现有矿山企业74家, 其中80%为乡镇集体企业, 采取零散开采、零散加工的作业方式, 必然妨碍资源开发的规模效益。
( 四) 矿产资源开发中生态环境破坏严重。矿业本身是污染性产业, 但东北地区的污染程度重于其他国家的同类地区。据有关资料统计, 东北地区采矿形成的废水占工业废水的10%以上, 采矿造成的固体废弃物占工业固体废弃物的80%以上, 采矿占用和毁弃的土地近4000 万亩, 复垦率仅为12%。
煤炭开采区在产生大量的矸石、垃圾等废弃物的同时, 无所顾忌的地下煤炭开采, 已导致辽宁部分地区出现了采煤沉陷区, 这在其它国家是少见的。据初步统计, 辽宁现有的采煤沉陷区总面积达380 平方公里, 其中最大的阜新矿区采煤沉陷区面积达100 多平方公里。
二、东北地区矿产资源利用问题的经济法分析( 一) 关于矿产资源开发利用规划制度。
矿产资源具有双重属性:经济性和资源性。
作为经济属性, 它给开发主体带来巨额的经济利益; 作为资源属性, 它具有稀缺性, 要 求开发利用行为符合可持续发展原则。从价值取向上看, 制度安排应向矿产资源的合理开发上倾斜, 基于国家矿产资源的安全性考虑, 就需要通过规划矿产资源的法律制度,设定不同地位、不同储量的矿产资源开发计划、审批权配置、开发限制、保护性开发等制度, 防止矿产资源无度开发。现有的矿产资源法律中规划制度严重欠缺, 表现在: 第一, 规划法律制度过于原则。《矿产资源法》第7 条规定: 国家对矿产资源的助探、开发实行统一规划、合理布局??,
规划的具体内容、程序、权力义务规范及其法律效力都没有具体的规定。第二, 规划的行政配置重于法律调整。中国矿产法律制度从50 年代起就被作为行政管理制度进行了安排, 主要目的是为了保证政府对矿产资源的供给与分配, 近几年, 矿产资源规划工作受到重视, 但重视的方式不是立法而是行政管理。但问题是, 一方面, 作为法律规范,其效力位阶较低, 没有被矿产资源法所吸收或作为该法的实施细则而获得高于其他矿产管理行为规范的优先效力, 从而降低了规划的法律地位和强制效力; 另一方面, 无法作为判断地方政府和开采者是否违反规划行为的直接依据。在地方经济发展中, 地方政府由于当前利益的驱动和领导者个人政绩的追求, 忽视矿产资源可持续开发的合理利用,过度开发地方矿业资源, 地方政府虽制订了矿产资源规划, 但以发展地方经济为名, 变动规划甚至无视规划的现象较为普遍。
