摘 要：校长负责制的概念存在一定问题：在法律上没有明确的界定，难以适用于所有的学校，“四要素”之间的隶属关系不清晰。监督机制存在一定的问题：政府部门的外部控制淡化了学校的内部监督，党政分开难以保证学校监督的有效性。学校民主管理存在一定问题：校长“负责”使教代会民主管理权力缩小、校长权力过大而教师权利过小。
关键词：校长负责制；历史回顾；问题分析
我国的校长负责制从解放初期至今，已断断续续实行了半个多世纪。但是由于政治、经济、文化、意识形态等方面的原因，该制度一直不够完善，在实施过程中还存在诸多的问题。为此，笔者对校长负责制的发展历程与突出问题进行回顾与梳理，希望能以此促进校长负责制的完善与发展。
一、我国校长负责制的演变过程
建国以来，我国学校内部的领导体制始终围绕着党政关系和民主集中这两条主线展开，形成了7个发展阶段和相应的7种领导体制。
解放初期，各地学校一般都实行校务委员会制。校务委员会由进步的教职工代表和学生代表组成，校长由政府委派。这种体制在当时曾起到维护学校秩序、发扬民主、对学校进行初步改造的作用。但这种体制容易导致极端民主和工作无人负责的现象。
1952年3月，政务院批准实施校长责任制。教育部颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，对中小学领导体制做了比较完整的规定：中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作。校长由政府委派，直接对人民政府负责，校长对学校一切问题有最后决定权。这种体制对于当时贯彻党和政府的方针政策、改变学校工作无人负责的状态起了积极作用。其缺点是没—有建立相应的监督体制，难以避免校长个人独断专行。1957年整风反右以后，对校长责任制采取全盘否定的态度，中小学普遍设立党支部，实行党支部领导下的校长负责制，出现了党政不分、以党代政的现象，行政机构和行政负责人的作用没有得到充分发挥，导致学校管理效率及教育质量的下降。
1963年3月，教育部颁布了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，规定“校长是学校行政负责人，在地区党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。”“学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任。”实行这种地区党委和教育行政部门专管的校长负责制以后，学校党支部职责分明，矛盾减少，学校行政组织的作用得到一定程度的发挥，学校突出了以教学为中心的办学思路，教育质量明显提高。但是由于“左”的影响没有清除，在片面强调阶级斗争的情况下，党政不分、以党代政的问题并未完全解决。
十年动乱期间，学校领导体制更是混乱不堪，先是群众组织夺权掌权，接着是工宣队、军宣队、贫下中农管理学校，后来又成立了革命委员会，取消了以校长为首的行政组织机构，也从根本上破坏了党对学校的领导。
1978年全国教育工作会议以后，教育部修订颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定全日制中学“实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经党支部讨论决定。”这一领导体制对于拨乱反正、改变“文化大革命”造成的不正常局面起了重要作用。但是这一体制把“领导”与“负责”分开，职权与责任不统一，不符合管理学原理，而且在校长上面加了一个管理层次了这样不可避免地造成党政不分、以党代政的局面，不利于发挥行政部门的功能，从而影响了学校组织管理的效能。
为了提高现代学校管理的效能，1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出“学校逐步实行校长负责制”。此后，各地逐步推行校长负责制。它是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念，由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主管理。1993年又颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，确立了学校内部的领导结构方式和校长的地位与权限。
显然，目前实行的校长负责制优越于其他几种领导体制，近20年来校长负责制的实验与全面推广也证明了这一点。我国第一个五年计划期间实行的校长负责制，既没有党委保证监督，也没有教职工民主管理。20世纪60年代初实行的校长负责制，也没有强调教职工民主管理问题。因此，现行的校长负责制相对而言是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织管理的权力制衡关系，既确定了教职工的民主权利和党支部的保证监督权力，也保证了校长行使权力，在一定程度上提高了学校组织管理的效率。
二、校长负责制的概念界定
20多年来的理论探索与实践，推动了校长负责制的不断完善。但从中小学管理改革的发展情况看，校长负责制的实行还不尽如人意，其原因来自多方面，但对校长负责制的概念理解的不明确、不统一，是其中一个很重要的原因。
教育理论与实践工作者对校长负责制概念的表述，主要有以下几种类型：
1.从校长的职责、权力角度作出的概括“什么是校长负责制？如果用一句话来概括，就是学校工作由校长统一领导和全面负责。”持这一观点的有顾明远、谢瑞俊等学者。他们认为，“校长负责制，是校长受政府委托，对学校实行统一管理、全面负责的二种领导制度。书记起保证监督的作用，要求校长实行民主管理，并设立校务委员会，作为审议机构，弥补个人决策的缺陷，充分发挥团体决策的作用。校长负责制的本质是社会主义性质的职责权相统一的工作责任制。
2.从校长负责制的内容角度作出的界定
目前，国内比较认可的提法有两种。
谢瑞俊认为，“校长负责制是指由校长全面负责、党组织保证监督和教职工民主管理三位一体的，完整新颖的、结构式的学校领导制度，它使学校成为独立的办学实体，也是现代学校行政管理的一种岗位责任制。”
萧宗六认为，“校长负责制是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念。校长负责制由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主参与。”
3.运用系统理论作出的概括
从系统理论的角度看，校长负责制是什么？黄兆龙认为，“校长负责制是由指挥、执行、反馈、监督等程序组成的一种连续封闭式的科学管理系统；是能级相符，权责对应，校长有职有权有责，能总揽全局、运筹帷幄、统一指挥、加强协调的领导体制。”
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