——对安徽省五县十二村1503份村民自治问卷调查的研究报告
只要不是群氓的年代，只要不存在权力操纵意志，任何一项社会制度从本质上来说都应该是理性的，是能增进社会福利的。村民自治就是这样一项制度，1982年的《宪法》第一次把它作为基层民主政治的原则加以确认。此后，1987年由《中华人民共和国村委会组织法》（试行）加以落实。从此，我国基层政治治理第一次走上了制度化轨道。为了系统检阅村民自治实施以来的实际情况，特别是广大农村干部和群众对村民自治实施的绩效评估状况，安徽省文化扶贫与村民自治研究实验中心的工作人员进行了一项大型的问卷调查（1600份问卷调查），希冀以此为决策部门提供真实的民情资料，为进一步的行政决策，制度改进和学术研究奠定基石。
首先，我们在安徽省选择经济水平不同的具有代表性的五个县市作为一级调查点，然后从每个一级调查点随机抽取1～3个乡村共十二个乡村作为二级调查点，并成比例地抽取若干居民以发放问卷和当面访谈的形式就村民自治等问题进行了实地调查。本次调查，我们共发放问卷1600份，回收问卷1548份，其中有效问卷1503份，包括一般群众问卷1299份，干部问卷204份。
笔者认为任何一种制度都存在三种状态。制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度的实然状态标示制度的执行状况，制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般来说，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。理想的情况下三者统一于实然，但这往往是不可能的。因此制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和当然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距。
我们用制度堕距来形容村民自治的现状，是说明通过研究分析我们发现现行的村民自治制度既未得到一体的执行，同时其本身也存在改进的空间。村民自治的实质是在村民中实行民主选举、民主监督、民主决策和民主管理。因此下文我们将按此顺序逐一对村民自治的现状分析。
（一）民主选举。村民选举是基层民主的政治基础，它不仅决定着基层民主的深度，还决定着基层民主的广度，而选举的普遍性和公正性的程度则是关系到民主精神和原则能否得到落实的重要方面。
1、民主选举的参与度。本次调查过的1299名村民中，参加过最近一次村民选举的有918人，占70.7%，而抱着很大兴趣参加选举的有688人，仅占53.0%。由此我们可以发现村民参选率并没有达到普遍性，另外即使这种低普遍性也含有水分。首先是流动票箱的作用，一个小木箱贴上红纸，用毛笔写上“投票箱”，然后由村领导拎着在村里挨家挨户收选票，就完成了选举的程序操作。实际上这是一种名符其实的“暗箱操作”，“问题正出在这里，由于没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作人员填写的，这种现象屡见不鲜。” 《中国人大》杂志社副主任汪铁民就这样直率地道出了天机（林楚方，2003）。其次，是委托投票，由于委托投票的本身合法性，结果造成了被滥用而变成了非理性，它的比例也是很大的。制度堕距表现在它并未为村民选举设计一种良好的选举方式，因此理想的普遍性并未达到，而实际状态的虚假操作不仅有机可乘而且制造假象。
当然，我们也必须注意另外一个细节。往往在村民选举的时候，大部分青壮年劳动力出外打工，因此也就造成了参加选举的选民人数降低。因此，我们建议可以根据具体情况对村民选举时间的安排做出灵活性调动。
2、民主选举的公正度。从调查资料结果的分析来看，大部分村民对选举的公正性和自由性还是给予肯定的，但也有相当一部分村民对选举的公正程度表示怀疑，在1299份村民问卷中，有187人认为在选举前，上级已经打过招呼，占16.2%；有211人认为在选举前，候选人私下向村民做工作，占16.2%；有94人认为选举过程中有各种各样的贿选和买票现象，占7.2%；有66人认为当选人是由宗族决定的，占5.1%；有220人认为当选人由村党支部决定的，占17.0%。调查中我们发现，村民选举公正性受到一系列因素的干扰，最突出的有以下几点：一是上级的行政干预；二是村党支部的干涉；三是信息不明的干扰；四是宗族家族因素的影响。这其中尤以权势单位或权势个人的干预为重，制度堕距表现在这种干预既是制度内的也是制度外的。这就要求我们在村民选举过程中，要尽量减少这些因素的干扰，确保村民选举的公正性和自由性，否则选举的意义将会丧失殆尽。
（二）民主监督。如果说民主选举是村民自治的基础，那幺民主监督则是在农村实行村民自治的保障，它是为了保证村委会实际工作的透明度而开展起来。在现行的制度框架，基层民主监督的措施非常有限。而在这有限的措施中，村务公开应该是亮点，可以说村务公开是村民监督的唯一平台，有价值的信息都应该在此披露。对村务公开了解深度和广度可以在一定程度上反映村民民主监督程度的高低。
（1）村民对村务公开了解的广度，在所调查的1299份问卷中，完全知道村务公开的为459人，占35.3%；知道一点的是510人，占39.3%；很遗憾的是竟然还有25.4%的人不知道村务公开，这个数字足以引起我们的高度重视，因为村务公开作为国家重点推广的村级行政改革，对规范农村基层民主以及对农村社会的发展有着重大的意义，而且它也事关每个农民的切身利益，所以说有百分之二十多的村民对村务公开缺乏最起码的了解实为遗憾。
（2）村民对村务公开了解的深度，在调查中，我们发现经常去看村务公开栏的村民有362人，占27.9%；有450人根本不去看或根本没听说过村务公开栏，占34.7%。有431人经常谈论村务公开，占33.2%，65.6%的村民对村务公开感兴趣，而这其中70.3%的村民仅对“村务帐目”感兴趣。由此不难看出村务公开的确产生了一定的影响，但村民对村务公开的关注度不是很高，他们较感兴趣的往往是“村务帐目”栏目，可见他们对村务公开的关心更多的是存于维护基本利益方面，而没有真正上升到政治参与的高度。实际上很多村民对村务公开的内涵并没有了解，甚至很多乡村干部对此认识也是模糊不清的。
（3）村民对村务公开的信任度。在1299份村民问卷中，对村务公开内容完全相信的只有290人，占22.3%；有一点相信的有479人，占36.9%。认为村务公开比较全面的有223人，占17.2%，认为村务公开还可以的有501人，占38.6%，数字反映的现实是，村民对村务公开的信任度是很低的。这一方面是传统思维在作怪。另一方面村两委在村务公开推广力度和诚度不高也是原因，还有一些是技术和政策层面的原因。
村民的监督意识不高，制度包含的监督理念不到位，这是制度的下向堕距。但我们不仅仅要怀疑制度的实然状态，我们也必须考虑制度的当然状态是否是最优的，村务公开的操作者是村委会，因此到头来还是自己监督自己，所以说这种制度设计本身并不是最合理的。任何一种制度，如果能让制度外力量钻空子，它就必须得到改进。
（三）民主决策和民主管理。民主决策和民主管理归根到底还是如何代表村民利益的问题，这都需要村民以不同的形式参与其中，集思广益、群策群力，因此只有这样才能减少决策管理上的失误，保证决策和管理的科学性、正当性。村务决策和管理事关农村的稳定和发展。那幺村民自治实施十多年来村务管理和村务决策的现状又如何呢？
1、村民对村务管理和村务决策的参与意识很弱。不到50%的村民向村干部反映自己的意见；72%的村民认为村里的事情全部交给了村干部，村民没有必要反映自己的意见；仅有54.5%的村民认为村里的重要事情都必须通过村民代表大会。村民的弱参与使民主变得根本不可能。
2、决策者和管理者漠视民意。在调查中我们发现当村民的意见和乡（镇）政府的指示发生矛盾，有33.5%的村民和57.4%的村干部认为应该按照乡（镇）政府的指示去做。而当这种情况实际发生时，74.9%的村民和78.4%的村干部都认为一般是以乡（镇）政府的指示优先，而认为村民意见优先的村民和干部分别占21.6%和17.6%。另外有98.3%的村干部把“完成乡政府布置的任务”的重要性放在首位，而认为加农业服务非常重要的仅占30.4%，认为向乡（镇）政府反映村民意见非常重要的也只有30.4%。于是我们不难发现，当村民意见与乡（镇）政府指示发生矛盾时，村民委员会往往依赖上级意见。这种做法违反了政治领域的一个基本原则：谁授权，就对谁负责。既然村民委员会是由村民民主选举出来的，他们就应该能够反映民意，对村民负责，可传统思维以及私人利益往往促使他们宁愿违背民意也要讨好上级。
3、乡镇政府对村民自治的干预严重，使得民主决策和民主管理无法展开。许多乡镇组织无视《村民委员会组织法》根据自己的意愿随意撤换村委会干部，肆意破坏村民自治的行为大量存在，民主决策和管理成为空谈。
总的说来，村民自治中民主决策和民主管理的水平仍很低，一方面是农村没有形成一种民主文化，村民的民主参与意识很弱，另一方面制度也没有解决如何协调乡镇与村的关系问题，没有排除制度外的干预。
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