中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策分析

中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策分析
 
 目前，我国社会养老保险制度面临的一个最突出问题就是二元经济结构所导致的“城乡分割”。在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统家庭养老模式不堪重负如今已无法再维系下去了。由此，农村社会养老保障体系要不要建立以及如何建立就成了一个大问题。
一、研究背景：农村传统家庭养老模式已无法维系
 “养儿防老，积谷防饥”这句古训已经流传了几千年，在很大程度上反映了我国农民的真实生存状态。虽然自建国以来，农村经济虽然有了很大发展，整体社会结构也发生了较大的变化，但家庭养老在我国农村养老保障体系中的地位并未发生根本动摇，其作用也未被其他养老方式所取代。然而今天在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下，农村传统家庭养老模式已经不堪重负无法再维系下去了：
 首先，独生子女的计划生育政策带来了家庭结构的简化（8—4—2—1型，虽然说这样一种家庭结构出现的可能性很小，但这样一种家庭抚养赡养关系必然会出现），家庭规模缩小，农村户均人口数从1978年的5.74人下降到1990年的3.96人，核心家庭增多，家庭代际养老功能弱化；加上生活水平的提高和农村医疗条件的改善，使农村居民的平均预期寿命大大延长。发达国家人口老龄化的历程表明，城市人口老龄化水平一般高于农村，中国的情况则不同。2004年，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年。2006年12月12日，国务院新闻办发表的《中国老龄事业的发展》白皮书上说，2005年底，中国60岁以上的老人1.44亿，占总人口的比例达11%，老年人口近60%分布在农村。因此，未来农村依赖家庭养老不太现实。
 其次，农民祖祖辈辈在土地上求生存，土地是他们赖以生存的“基础”。但有关统计资料显示，随着工业化、城镇化进程加快，当前全国有660个县的人均耕地面积在国际警戒线0.8亩以下，我国平均每年耕地递减300万—400万亩。另外，全国目前失地农民大约有2400万人。这样一来，越来越多的农民不是失去土地就是减少土地，他们普遍感到养老越来越欠保障。
 第三，农村人口大规模地城镇化和非农化，结束了传统的“种田万万年”和“父母在不远游”的格局，对农村家庭养老的冲击也异常猛烈。据劳动和社会保障部调查分析，2005年我国农村外出务工规模约为1.2亿人。这对现在大量留守农村的年龄偏大的人来说冲击无疑是巨大的——“养儿防老”已变得越来越不可能。他们老来在越来越无力耕种土地的同时又将陷入身边无人照顾的困境。而对流出农村的劳动力来说，他们自身的养老、医疗、子女教育等都尚未有化解风险的机制和能力，对家中老人能提供的养老保障自然相当有限。
二、研究重点：中国农村社会养老保险的政策调整和制度创新
 我国农村地域辽阔、人口众多，地区之间和乡村之间的经济发展极不平衡，农民的职业和收入情况不稳，要在这么大的范围内建立起适合农民特点的社会养老保险制度，其难度可想而知。当务之急，我们得先回答以下两个问题：
 1．农村到底要不要搞社会养老保险制度
 这个问题并不是今天才提出来的，从农村社会养老保险试点伊始，争论就一直存在：有人担心，农村人口多，如果要由政府来管他们的养老事宜，恐怕管不过来；有人认为，农村有土地保障和家庭保障，养老并不会出现太大的问题，不必“杞人忧天”；还有人指出，城镇干部、职工生活、吃饭全靠工资收入，没有农民那一块国家分给的责任田，养老制度自然有所不同，等等。
 应该说，如今的农民同旧社会“贫无立锥之地”的窘况相比，确实有天壤之别。特别是党的十一届三中全会后，农民分到了一块承包地，生活总体上的确大有改善。但是经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化等今天也使农村传统家庭养老模式处于了非改变不可的境地。更要强调的是，现代社会保障的实施具有普遍性，它所保障的对象不是社会上的特定人群或少数人，而应覆盖全体社会成员。对于社会成员来说，不分城乡，行业和部门，都是社会保障制度的参与者和受益者。中国作为社会主义国家，当然更强调要为全体社会成员特别是农民的基本生活权利提供安全保护。所以无论从现实还是从法理，建立农村社会养老保险制度的必要性都是不难厘清的。
    2．农村应该搞什么样的社会养老保险制度
 事实上，对农村社会养老保险重要性，如今人们在认识上已无多大分歧，以下问题才是难以达成共识的：中国农村究竟应该搞什么样的社会养老保险制度。1992年以来，随着农村社会养老保险的推广，实践中逐步暴露出一些问题。例如，农村社会养老保险基金采用“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义。(徐州市农村社会养老保险虽然说是实行“个人自愿缴费、集体补助、财政补贴”相结合的筹资模式，但实际操作是，农村社会养老保险年缴费为个人缴纳12%，财政补贴3%。)又如，参保农民的缴费水平低，现行的缴费标准为2元/月——20元/月，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然不足以解决他们的养老问题。再如，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山东社会科学院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。由此可见，农村社会养老保险应该于何时、何地、应该如何被建立起来才是真正问题的关键。
 政策主张如果是正确的、科学的就必须实事求是，所以对此我们应该建立以下辨证的基本认识：农村社会养老保险制度的终极目标当然是要和城市基本养老保险制度接轨，形成城乡一体的国民基本养老保险制度，但走到这一步有两个前提，即农村承载的人口要与土地资源相适应、农业承载的劳动力要与农村生产力水平相适应。着眼于渐进和长远，新型农村社会养老保险制度的设计一定要促使这一目标早日实现。换句话说，在坚定不移推进农村社会养老制度的大前提下，我们必须要清楚地认识到，农村与城镇不同，由于社会统筹这一块得不到确保，近期内不要说形成城乡一体的国民基本养老保险制度，就是在农村建立社会养老保险制度的统一模式也是不可能的。取而代之的思路是，要根据实际情况分层次、分类、渐进地、量力而行地推进农村社会养老保险。
 那么我们政策调整和制度创新的突破口究竟应该选择在哪里呢？
三、研究价值：“体面保” 的立论与突破
 现在我国农村社会养老保险制度要向前迈出一大步，又要切合实际，笔者认为，关键看未来出炉的新政策和制度能否对执行计划生育政策的农村夫妇提供一种有“体面”保障的农村社会养老保险。
 众所周知，我国社会养老保险制度的城乡有别历来遭遇到诸多非议。但这不能被简单归咎于农业的基础地位不受重视或农民的贡献不被承认，农业和农村承载了太多人口才是问题的症结。温家宝总理说过这么一句话：“中国是一个有着13亿人口的大国，任何一个大数字，除以13亿，就成了小数字；任何一个小问题，乘以13亿，就成了一个大问题。”计划生育在我国是国策，超生现象却广泛发生在农村，有禁不止，使农业和农村的人口过载有增无减。未来要在农村建立有效的社会养老保险制度，首先应该将其与计划生育政策捆绑起来，对农村执行计划生育政策的夫妇提供能达到“体面”保障水平的社会养老保险。
 笔者之所以选择“中国农村独生子女家庭‘体面保’养老制度的政策研究”为研究课题，就是抓住中国农村社会养老保险之问题症结，旨在使新的政策和制度能真正瞄准“釜底抽薪”地解决问题，而不是想当然或头痛医头脚痛医脚。因为建立“中国农村独生子女家庭‘体面保’养老制度”符合以下四条：
它是向城乡基本养老保险制度接轨迈进的坚实的一步；
它与目前我国国家财力和农村生产力水平相适应；
它对目标人群能够提供真正意义上的养老保障；
④ 它对计划生育国策在农村有效执行能发挥出难以估量的导向作用。
 解决中国农村社会养老问题一定要坚持不懈实施一种长期政策，这就是我们的政策调整和制度设计要对我国实施计划生育这一国策的重点和难点作出明确无误的响应。这样在国家财力能够承受的前提下，财政对农村转移支付既不会蜻蜓点水撒胡椒面，又能发挥出难以估量的导向作用。
 （《国家人口发展战略研究报告》也提出：“以解决农村计划生育家庭养老保险问题为重点，探索建立新型农村社会养老保险制度和最低生活保障制度，逐步完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系。”由蒋正华、徐匡迪和宋健同志任组长的国家人口发展战略研究课题组，于2007年1月11日在国家计生委网站刊发该报告。）
四、研究实施：对江苏省睢宁县的实证研究
① 选择江苏省睢宁县
② 具体采集到以下数据和资料：
农村独生子女家庭数及比重
农村独生子女夫妇年龄结构
农村独生子女夫妇进入养老年龄的人数及比重
当地自2005年以来农村年基本生活费用水平
现农村独生子女家庭养老待遇情况
各县逐年社会保障费用收支情况
少生一个孩子相当于节省多少国家经济负担和节省多少资源
 ③ 相关制度的设计(“体面保”的杠杠、要不要设门槛或者要不要家庭申请、如何与现有农村独生子女家庭养老待遇衔接)和测算（“体面保”的财政估算和社会效益估算）

 睢宁县地处苏北，经济在江苏省相当落后。2007年，该县地区生产总值84.5亿元，在江苏省排名46名，倒数第7；地方财政一般预算收入排名48位，倒数第5；农村人均纯收入4849元，排名46位，倒数第7。

社会养老保险
 社会保险是以劳动者为保险对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的一种生活保障政策，它强调受保者权利与义务相结合，采取的是受益者与雇佣单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会安定。从全球范围看，社会保险包括七大块保险内容：养老、残疾、遗属、疾病、失业、工伤、生育。从本章起，我们重点关注目前中国社会保险体系中的主要内容，即养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险，工伤保险和生育保险。在中国现行的社会保障体系中，社会保险所面向的对象虽然仍然基本局限于城镇劳动者，但从它所解决的问题和基金的收付规模来看，无疑已经在整个社会保障体系中占据了特别重要的地位。
社会养老保险概述
    养老是人类社会存在与发展的必然问题。每一个人都会步入老年，每一个劳动者都会在达到一定年龄的时候退出工作岗位。因此，由年老导致的无劳动能力是一种确定性的和不可避免的风险，这种风险大都表现在年老后的经济问题和健康问题，所以需要有一个合理的养老方式提供帮助和支持，获得生活保障。在现代社会，由于走出家门参加社会工作的人数越来越多，人口的出生率大大下降，人口老龄化现象越来越普遍，养老保险制度如何建立与完善，就成为世界范围内的一个重要话题。
    （一）社会养老保险的基本涵义
    社会养老保险是由国家依法强制实施的、面向全体劳动者的一项社会保险制度，根据这项制度，劳动者达到一定的条件如年龄、身体状况、工龄或参保期限等，即可从有关国家保障机构领取养老金，从而使自己年老时的基本生活得到保障。
 一般来说，社会养老保险具有以下特点：
 1．推行保险立法化。社会养老保险是由国家颁布有关立法，对全体劳动者强制实施的，用工单位和劳动者个人必须依法参加这一制度，及时足额缴纳养老保险费。这是对广大劳动者切身利益和合法权益的维护，也是保险的基本原则即“大数法则”的内在要求。只有通过强制征缴，扩大覆盖面，提高参保率，才能增强社会保险的抗险能力，真正实现养老保险的社会化。因此，它和商业人寿保险是完全不同的两个概念，后者以自愿参加为原则，参保者也未必都是劳动者，更不存在保障劳动者晚年基本生活的责任。
    2．筹资渠道多元化。社会养老保险所需费用由国家、单位和劳动者个人三方共同负担。一般情况下许多国家均在一定时期确定一个缴费比例，用工单位和劳动者定期缴纳保险费，国家设置专门机构负责基金的收支管理和节余资金的有效运营。这一点和商业人寿保险也有本质区别，后者投保费来源单一，主要是参保者个人缴纳，而且对缴费没有统一规定，所缴费用的多少完全由投保人根据自己的经济条件决定。
    3．享受待遇标准化。参加社会养老保险的劳动者，一旦达到国家有关规定的条件如到达法定的退休年龄或身体状况不佳、参保达到一定的年限等，就可退出劳动者队伍，领取由社会保险机构发放的养老金。养老金的领取一般都有一个统一的标准，如按我国现行的做法是每个人的养老金由两块组成，一是个人帐户养老金，一是社会性养老金（具体内容后面详述），大体上养老金的水平是劳动者原先工资的40—70%。保障老年人的基本生活是社会养老保险制度设定的目标。商业人寿保险则无此特点，它不存在保障待遇标准化的问题，而是遵循“多投多保、少投少保”的原则，既无保底的要求，也无最高领取额的限定，完全按保险契约所定金额进行保险给付。
 世界各国社会养老保险制度的建立，一般都遵循以下三项基本原则：
    1．保障基本生活的原则。如前所述，社会养老保险制度设定的目标是保障老年人的晚年基本生活。也就是说，养老金既不能定得太低，低了老年人无法维持正常生活，又不能定得太高，高了势必要求征收更多的保险费，提高缴费率，增加劳动用工成本，影响经济和社会的发展。虽然，各国之间的养老金水准存在差异，但相差不是很大，基本养老保险均是保障劳动者老年期间的基本生活水准。确定养老金待遇水平的方法有两种：一是收入所得基准，强调收入的作用，强调工龄或服务期限的的长短、缴费工资的多少，实际上就是被保险人对社会的贡献，养老金所得以过去的工资水平为基础，养老金实际上是退休者在职工资的延长；二是生活费用基准，也称“替代率”，是社会平均的养老金水平与社会平均工资之比，它体现了养老保险的待遇水平，并间接反映养老保险的供给水平。
    2．权利和义务相统一的原则。社会养老保险必须考虑劳动者本人对养老保险所作的贡献。也就是说，劳动者领取养老金的水平要和他过去供款相挂钩，缴费多者领取水平相对高一些，缴费低者领取水平也要低一些。缴费期限长的和缴费期限短的也要有所区别。否则，不管贡献大小，一律领取相同待遇，就会造成平均主义的倾向，挫伤劳动者的积极性。当然，养老金的领取也兼顾差别将缩小，劳动者原先工资的差异度和养老金领取水平的差异度是不尽相同的，总体上养老金是从两头往中间靠、并适当体现出原有的收入差距。
 3．养老金与经济发展和居民生活指数同步增长的原则。养老金领取水平的高低是相对的，它要和特定时期该社会的平均生活水平相比较才能显现出来。一般来讲，养老金不是一成不变的，而要随着居民生活指数的上升而不断提高。因为养老金必须保证老年人的基本生活，如果社会平均生活水平提高而养老金水平原地踏步，那么老年人的生活待遇就下降了。另外，养老金还要与社会经济发展保持同步增长，让退出劳动者队伍的养老金领取者分享社会经济发展成果，以满足他们不断增长的物质与文化生活需求。
 （二）社会养老保险的作用
    1．保障老年人的基本生活，维护社会的稳定和发展。人的老化是不可抗拒的自然规律，老年人丧失劳动能力后，就必须依赖他人为其提供生活来源。在传统农业社会中，老年人一般要到生命的最后才完全退出劳动者队伍，由其家人或亲属负责老人的生活来源和日常照料。老有所养对于大多数人来说，还只是一个美好的梦。进入工业社会后，生产单位由家庭转向工厂，家庭成员成为各自独立的商品生产者。以老年人为主体的家庭财产共有制逐渐解体，家庭的养老功能日趋弱化，家庭养老急需转向社会养老。实施社会养老保险后，老年人的基本生活保障不再主要由家庭提供，转而由社会提供，因此更加稳定可靠。“老有所养”梦想成真，整个社会更加团结和稳定。
 2．强调劳动者的自我保障意识，使养老从家庭代际反哺方式转向自我保障。传统家庭养老的主要做法是上一代哺育抚养下一代，当上代人年老后，下代人就义不容辞地承担起赡养老年人的职责，即F1F2F3。进行社会养老保险后，劳动者老年时的生活保障主要靠自己和单位及国家的保险金的积累，实行的是自我积累，家庭代际关系变为F1→F2→F3。即上代人抚养下代人，下代人不必反哺上代人。这样不把养老包袱留给下一代，劳动者自我保障意识也可进一步增强，并使原先建立在家庭代际反哺基础上的养老风险降到最低点。因为代际家庭养老的先决条件有二：一有后代，在中国传统文化中主要要有子嗣，所谓“养儿防老”，“多生一个儿子多抓一把米”是也；二是子孙有出息、尽孝道，如果子孙“泥菩萨过河”，连自己生活都难保，或者虽有成就但不愿尽养老义务，那家庭代际反哺就就很难有指望了。
    3．社会养老保险在当今全球人口老龄化的趋势下具有特别重要和现实的作用。当今社会，随着人们生活水平的提高和医疗卫生条件的改善，人均预期寿命大大延长。而人们在生活得到改善的同时，更加注重生活质量，追求自身价值的实现，因而人口出生率下降。这些要素变化的直接社会后果是全球人口的老龄化。我国人口众多，加上建国后几次人口生育高峰，从而形成巨大的人口压力，70年代末起我国开始有计划地控制人口增长的规模，实行计划生育的基本国策，人口出生率明显下降。与此相应，我国人口的年龄结构也发生了很大的变化，60岁及以上的老年人口的增长速度大大超过人口增长的速度，1982年第三次全国人口普查时，老龄化比重是7.64%。1990年第四次人口普查时，该比重已上升到8.59%。我国已于1999年进入老年型社会，即60岁以上老年人口已占社会总人口的10%以上。进入21世纪后，我国人口老龄化比例将进一步上升。2006年全国平均人口增长率是0.66%，老年人的增长率是3.26%。这意味着现在老龄人口的增长是正常人口增长的5倍。到2013年，100名适龄劳动者将要养活39名不工作的人；到2050年，将是100名适龄劳动者养活65名非劳动者。[① 《经合组织报告认为中国养老保险体制局限性明显》，《参考消息》，2007年7月8日。]① 到那时，我国65岁以上老年人口将超过3亿，几乎相当于现在法国、德国、匈牙利、意大利、挪威、波兰等国总人口，与现在美国总人口量一样多。到2040年，我国65岁以上的人口比重将超过20%，也就是说，那时每5人中就有1个65岁以上的老年人，西方发达国家65岁以上人口比重从7%到14%，大约要经过50—100年的时间，而我国只用了不到30年的时间（见表表1和表2）。这样来势凶猛的“银发浪潮”迫切要求社会作出积极应对，实施预筹积累、自我保障式的社会养老保险制度，以便未雨绸缪，为将来的养老压力承重。

中国60岁及60岁以上人口构成情况
 表1                                                单位：万人
 1953年 1964年 1982年 1985年 1990年 1997年 2000年
全国总人口 58260 69122 100391 104460 113051 123626 127200
60岁及其以上人口 4212 4203 7660 8608 9700 12128 12720
所占比重（%） 7.23 6.08 7.63 8.24 8.58 9.81 10.0
资料来源：根据杨日章《2000年：中国如何迎接老年型社会》一文中数据整理而成，《中国社会保险》
1998年第12期。

                 2000—2050年我国人口结构
 表2
年  份 65岁以上
（%） 14岁以下
（%） 总人口
（亿人）
2000
2010
2020
2030
2040
2050 7.0
8.2
11.4
15.3
20.1
20.6 25.3
20.7
19.7
17.6
16.5
16.3 12.72
13.65
14.43
14.76
14.68
14.21
      资料来源：同上

二、 社会养老保险的制度形成
  （一）社会养老保险制度的产生和发展
    养老保险作为一种社会制度，是社会化大生产的产物，它的形成和发展，与一国的政治历史、经济文化有着密切的关系。一般认为，社会养老保险制度产生于德国，以1889年德国首相俾斯麦颁布《养老、残疾、死亡保险法》为标志。但德国还不是制度化养老的发祥地，早在1669年，法国制定的《年金法典》中就明文规定，对于不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金。只不过受制于当时的社会经济发展条件，而没有在很大范围内推行。在英国，17世纪初由政府颁布了世界上第一部社会救济法，18世纪工人阶级中成立了友谊社。虽然这些保障措施并不包涵社会养老保险，但当它日益发展成熟后，年老体弱者也从中得益。1885年，英国已经开始有人提出建立公共养老金的计划。计划所有17—21岁的男性工人，都向一个年金基金交付14英镑，用以向所有年老的患病者提供医疗费，或向70岁以上的人提供一定的养老金。但这一合理建议遭到一致反对而弃之不用。
    18世纪开始的产业革命，以机器大生产代替工场手工业，社会生产方式发生根本变化，社会生产力大幅度提高。传统的自给自足的农业经济社会步入社会化大生产的工业经济社会，家庭的一些主要功能如生产功能、分配功能等发生了变化。原先的以老年人为一家之主的家庭经济及财产管理与支配的格局发生根本变化，家庭代际反哺式养老遇到了挑战，家庭养老功能弱化，失去劳动能力的老年工人迫切需要社会提供老年生活保障。
 19世纪后半期，资本主义的自由竞争开始向垄断阶段发展。因为排挤和吞并，大量中小企业工人失业。工人阶级的失业保障、养老问题日益尖锐，工人阶级为争取社会保障而进行的社会民主运动此伏彼起。直接受马克思主义理论指导的德国工人运动更是空前高涨，这给当时的俾斯麦政权造成了很大的压力。俾斯麦政府在镇压工人运动失败后，转向采取软化政策以缓解社会矛盾。他提出用“胡萝卜加大棒”的办法对付工人运动，即在镇压工人运动的同时，对工人实施一些社会保险，给工人一些好处，使社会保险成为“一种消除革命的投资”，借此维持社会的稳定。从1883—1889年，俾斯麦政府先后颁布疾病、工伤、老年残疾遗属保险三项立法，世界上第一部社会养老保险立法诞生了。
 继德国后，丹麦（1891年）、俄国（1903年）、瑞典（1903年）、奥地利（1906年）、澳大利亚（1908年）、英国（1909年）、法国（1910年）、新西兰（1911年）、荷兰（1913年）、意大利（1919年）、苏联（1922年）、比利时（1924年）、加拿大（1927年）、美国（1935年）、日本（1941年）等国家相继建立了社会养老保险制度。
 一些发展中国家如新加坡、马来西亚、印度、缅甸、泰国、菲律宾、墨西哥、阿根廷、巴西、沙特、科威特、埃及、中国等也先后建立了自己的养老保险制度，并逐步改进和完善。
 社会养老保险制度在发展过程中，有关国际组织着力推动积极促进，1947年，联合国发表了《老年问题专家小组会议报告》，要求各国以“提高全部老年人生活质量视为老年政策的目标，制定改进老年生活的短期和长期计划”。1952年由国际劳工组织召开的第35届国际劳工大会，通过了《社会保障最低标准公约》，公约强调要“使受保护者获得养老补助金而无虞”。1982年，联合国在维也纳召开的老龄问题世界大会提出：“必须解决保障、保护及维持老年人收入的问题”，大会通过的《行动计划》建议各国政府采取适当行动保证所有年龄较长人士能有适当的最低收入……根据向所有老年人都提供保险的原则建立或制定社会保险制度。
 由于国际社会组织和各国政府的积极努力，社会养老保险制度在全球各地区迅速推进，二次大战结束后，社会养老保险制度在整个社会保障体系中具有越来越重要的地位（见表3）。
 
 
二战后世界社会保险发展进程表
 表3                                               单位：国家或地区个数
 1940年 1949年 1958年 1967年 1977年 1987年 1997年
有任一社会保险项目 57 58 80 120 129 141 172
老残遗保险 33 44 58 92 114 130 166
疾病和生育保险 24 36 59 65 72 84 111
工伤保险 57 57 77 117 129 136 164
失业保险 21 22 26 34 38 40 68
家属津贴* 7 27 38 62 65 63 86
 资料来源：美国社会保障总署《全球社会保障—1997》，转引自《中国社会保障制度》，企业管理出版社1998年版27页。       
     *家属津贴，主要是定期支付给有子女的家庭的现金，通常为两种：一为普遍性津贴，原则上它是对有一定数目子女的居民家庭普遍提供这种津贴；另一类为就业关联津贴，限于发给所有工薪劳动者。前者属社会福利性质，后者属社会保险性质。我国社会保障体系中没有家属津贴这一块。独生子女津贴可能类似于该项目。
 说明：从1987—1997这十年间，实施社会保险的国家或地区增长较快，主要是因前苏联、东欧一些国家的解体而导致实施保险国家数量的增加。
 
 由表中数据可以看出：在整个社会保险体系中，最早建立的工伤保险和养老保险制度在全球推进普及的速度最快。在所有已经建立一个以上社会保险制度的国家中，这两项制度成为首选，相对来说养老保险的推进势头更猛。
    （二）社会养老保险的四种类型
 从世界范围来看，养老保险一般可以分为自保公助型、福利国家型、国家保障型和强制储蓄型。由于历史文化传统及理论依据不同，政治体制不同，经济发展程度各异，加上对这一制度在理解和执行上的差异，不同类型的养老保险制度具有各自不同的特点。
 1．自保公助型社会养老保险制度。源自俾斯麦执政时期的社会养老保险制度，强调养老是国家、雇主和雇员共同的事情。因此养老保险金由劳资双方各负一半，国家对每个领取保险金的老人或残疾人补贴50马克。除此以外，当时的老年和残障法案还确定了养老保险覆盖的对象是工人和低职官员，享受养老金待遇的资格是年满71岁、交纳保险费30年以上者或被证明确实失去谋生能力者方可享受养老金或残障保险金。其待遇标准依工人原工资等级和地区等级而定，等等。这种依个人投保和雇主资助并辅之以国家援助为筹资来源，以先缴费、后享受为制度设计原则，并以国家立法强制推行的社会养老保险制度的产生，在社会保障史上具有划时代的意义，成为日后欧美及其他国家建立社会养老保险制度所效仿的对象。
    2．福利国家型的“全民保险”，源于英国，后为瑞典等北欧国家所发展。英国于1908年推行的第一个普遍养老金制度，就是一个不缴费的养老金计划，后因财政支付困难和受益水准太低而几经调整。二战中英国政府为鼓舞士气，增强斗志，决定从解决悬而未决的养老金问题着手。1942年以贝弗里奇为首的社会保险与相关服务部际委员会，拟就了《社会保险与相关服务报告》。报告认为：社会保险是消灭贫困最有效的武器，而贫困往往和疾病、愚昧、肮脏、懒惰结伴而行，因此建立一整套完善的社会保障制度有助于消除贫困，共创美好的新社会。这套以全民为保险对象的制度提出：凡有收入的国民都须参加社会保险，按照同一标准缴纳保险费、享受保险金。保险给付以保障国民基本生活为目标，享受时间应以领取人的需要为准。无收入而不能参加社会保险的人，国家要制定公共救助法保障他们的基本生活需要，使其生活水平达到国民最低生活标准。新社会保障制度的建立有六项原则，它们是：统一的收益替代率（flat rate of subsistence benefit），统一的缴费率(flat rate of contribution)，统一管理(unification of administrative responsibility)，受益的适当性(adequacy of benefit)，综合性(comprehensivenes)，分门别类(classification)。
    第二次世界大战结束后，以艾德礼为首相的英国工党政府把《贝弗里奇报告》付诸实践。相继颁布了国民保险法（1946年）、国民医疗保健法（1946年）和国民救助法（1948年）等一系列社会保障法规，1948年宣布建成“从摇篮到坟墓”的福利国家。
    二战后，以瑞典为代表的北欧国家在边学边干中迅速赶超英国德国，成为普遍享有社会保险金的国家的领头羊。
    3．国家保障型养老保险制度，源于前苏联，是建立在社会主义公有制基础上的一种社会养老保险制度。其基本特点是：国家宪法确定每个公民均能享有以养老为主要内容的社会保障，老有所养是公民的基本权利，由生产资料公有制保证；退休金支出，全部由国家和企业承担，个人不交纳养老保险费；工会组织参与养老保险事业的决策与管理，一方面劳动者通过人民代表机构对社会保障管理，施加影响，另一方面，工会从基层工会到中央理事会，都参加养老保险的实施与管理。[① 国务院研究室课题组：《中国社会保险制度改革》，中国社会科学出版社1992 年版第83页。]①
    90年代前，前苏联的这一社会养老保险制度为东欧各社会主义国家所普遍采用，中国、蒙古、朝鲜民主主义人民共和国等也参照这一模式建立了自己的养老保险制度。
 4．强制储蓄型养老保险制度，源于原英属殖民统治的澳大利亚、新加坡、马来西亚等国的中央公积金制度，是以强制储蓄的方式解决国民的老有所养的问题。现行国家立法规定，凡月工资达到800新元以上的薪金收入者都要参加中央公积金，否则就是违法。资金筹集上，由雇主和雇员各按工资的相同比例缴纳养老保险金，并记入个人帐户，帐户累积金额及其利息成为公积金成员购房、保健和养老的主要供款源。加入公积金者，不分男女年满55周岁即可领取养老金，领取水平和自己个人帐户的积累额成正比。国家设中央公积金局管理有关事项。
 70年代后期，西方福利国家的社会养老保险制度普遍因人口老龄化和福利支出过度，而陷入福利泥潭，形成福利病。由此，以强制储蓄型为特征的养老保险制度备受人们的关注。1980年，位于南美洲西海岸的智利，在皮诺切特军政府的独裁统治下，对传统的现收现付制养老保险进行改革，建立了一个由国家监控，由民营机构运营的强制型储蓄个人帐户制度，被称为“智利模式”。这种类型的养老保险制度，是国家依法要求雇主和雇员缴纳定额保险费，建立特别基金，专款专用，分别计入每个雇员的帐户，由国家设立的基金会管理这些资金。当雇员年老或发生危险事故时，把其全部储蓄和利息一次返还受保人，有时受保人也可自行选择分期领取养老金或者储蓄存款分别交给遗属。
 智利养老金制度的框架是：（1）以强制性个人储蓄的“新制”为主导；（2）同时保留原来社会保险的“旧制”；（3）建立了适应两种制度并存的政府管理监督体系。
 （1）“新制”。有关法令规定，1983年以后就业的人员必须加入“新制”。“新制”规定养老保险费完全由个人缴纳，雇主不缴费，但雇主有责任代雇员扣缴养老保险费。缴费比例为本人工资的10%，按月缴纳，另外再按工资的3%缴纳伤残保险费和私人管理公司的佣金。所缴保险费均建立个人帐户，由一家私营养老金管理公司管理，并按年计息。个人帐户的基本用途是在缴费者达到规定条件后支付养老金。但缴费者也可以以个人帐户储蓄做担保申请住房贷款，甚至可以取出部分现款，限定条件是必须保证个人帐户的储蓄余额能够满足按退休前十年平均工资的70%支付养老金的需要。
 对“中人”采取过渡办法，对于那些1980年以前就业的人员可以由本人选择继续留在“旧制”，或转入“新制”。目前，全国700万经济活动人口中的514万加入了“新制”。在“中人”的从“旧制”到“新制”的转变中，智利采取了“认可券”的办法，对“中人”已就业但没有个人帐户的年份，发行了124亿美元的“认可券”。这些“认可券”同样作为个人帐户的储蓄额纪录，但只按固定利率4%计息，并且要在雇员退休时才兑现。
 （2）“旧制”。1980年以前，智利全国有200万职工参加养老保险计划，退休人员有80万。实行“新制”后，大部分职工选择转入“新制”，40万职工留在了“旧制”，即有120万职工还在“旧制”。但现行的“旧制”也是完全由个人缴费（比例为15%），只是不建个人帐户，实行统筹互济，退休人员的养老金75%由国家财政支付，25%来源于现收现付。
 （3）养老保险的政府管理监督体系。国家对养老金实施严格的控制和管理，劳动和社会保障部作为政府管理社会保障的最高行政部门，负责研究制定有关社会保障的法规和政策。下设养老金管理公司总监署，负责管理“新制”中所有私营AFP。设社会保障总监署，是和养老金管理公司总监署平行的一个政府机构，监督负责“旧制”的各社会保险公司。另外还设养老金规范化协会、风险鉴定委员会等机构监督“旧制”、指导养老基金的投资，规避风险。法令规定，个人帐户由私营性质的股份制公司即养老基金管理公司（AFP）管理。缴费者可以选择任何一家AFP缴费，而且可以更换公司，条件是必须在一家公司缴费6个月以上。申请成立AFP要有一定数量的注册资本，而且要保持在4000人以上的客户。公司经营不善也可以破产，但破产不会给养老基金带来大的损失。若有损失，政府会承担应付的最低养老金及高于部分的75%。AFP的主要经营收入来源于缴费者按工资的3%交纳的佣金。
 “智利模式”的优点在于：养老金待遇取决于个人帐户的积累，透明度高，有助于在业者确立自我保障意识，促进雇员工作时努力工作，多缴费、多积累；基金积累模式是通过个人年轻时的多积累来满足年老时的消费需求，强调个人一生收入的自我平衡；积累的基金可用于长期投资，不至于妨碍经济增长。
 同时，这种模式的问题与不足之处也比较明显：缺乏社会成员之间的互助互济，不能体现社会公平；对低收入者也无法提供基本的生活保障，保障力度不足；养老金比较单一，由于这种制度规定了高投保率，企业投保费用比较高，无力再出资筹办企业补充养老保险，这样雇员只能享受单一的基本养老保险；大量基金积累既存在投资回报低的风险，也存在高通货膨胀时期价值丧失的危险。在这一模式运行了25年后，智利养老保障体系面临再改革。2006年3月，新总统巴切莱特就职后的第六天就任命了由15名经济学家组成的养老保险改革总统咨询委员会。两个半月后，该委员会如期向总统递交了养老保险改革报告，提出了一系列改革建议。改革的核心是加入了一个“普享型”支柱，它将公民养老金权益建立在“公民资格”的基础之上，而不是单纯依赖以往的“缴费型”制度。目前，养老保险改革方案还没有被议会批准，至少要到2007年底才能通过。
 （三）养老金的筹集和给付
 1．养老保险基金的筹集模式
 养老保险基金的筹集模式将决定养老保险的制度设计、运行和管理，主要有现收现付、完全积累和部分积累三种方式。选择一种合适的基金筹集模式需要考虑多方面因素的影响，比如该国的经济发展水平、政府和个人应承担的责任比例、人口老龄化程度以及资本市场的投资渠道等。
    （1）现收现付式，即从当年或近二、三年的角度考虑社会保险收支平衡问题，并据此确定费率，以支定收。体现在社会养老保险中就是养老保险负担的代际转移，即工作的一代养退休的一代，类似于家庭养老的代际反哺。采用这一方式的国家主要以征税的办法筹集资金，如德国、法国、瑞典等。其优点在于资金来源渠道稳定，管理相对简便，无须象完全积累式基金要建立庞大的信息管理系统，也没有累积资金的投资管理和保值增值问题，不必担心经济波动、通货膨胀、严重自然灾害和其他重大变故（如战争）等可能造成的基金损失。其缺点也是显而易见的，就是要求一定社会人口的代际结构比较稳定。就象家庭一样，上一代和下一代之间保持相对稳定的量和质的关系，家庭养老就不会发生危机。反之，若代际结构呈倒三角型的不均衡状态，就容易引发养老危机。当今全球普遍出现的人口结构老化现象对传统的现收现付制提出了挑战，因此下面两种筹资方式就备受关注。
 （2）完全积累式，即在长期测算的基础上，追求社会养老保险基金收支的长期平衡，并以此确定费率，同时尽力实现基金的保值与增值，它主要体现养老保险的自助性。上述新加坡、智利、马来西亚等推行公积金制度或个人强制储蓄制度的国家就是采用完全积累的模式。这种方式的主要优点在于，它强调每个保险受益人的自身责任，强调自己养自己。而非代际养老负担的转移，因此它不必考虑人口代际结构的均衡问题 ，不会引发由于人口老龄化而产生的养老危机。但是，以完全积累方式筹集的养老保险基金存在一个管理和投资的问题。首先要确保累积起来的数额庞大的资金保值，并在此基础上进行资金的有效投资，追求资金的较高回报即增值。如果做不到这一点，一旦发生经济危机、通货膨胀，就会出现基金的大幅度贬值，养老保险仍不保险。把第一、二方式进行有效融合，就产生了基金的部分积累方式。     
 （3）部分积累式，即分阶段以收定支，强调略有节余，追求阶段平衡，并在此基础上确定费率，体现的是一、二两种方式的结合。即所筹资金，一部分用于支付已经退休者的养老金，另部分作为预筹积累资金留给现在的就业者——将来退休者的养老金。这种方式既可避免寅吃卯粮的问题，又不会遇到庞大累积资金的管理投资及保值增值问题，融合了前两种方式的优点，摒弃了两者的缺点，目前不少国家正向这一筹资方式转变。如美国1935年颁布的《社会保障法案》，确定养老保险的筹资方式是实行完全积累的“基金制”，后因筹资规模过大，而在1939年通过国会立法改为现收现付制。到80年代，又遇到了收不抵支的问题，因而又改现收现付制为部分积累制。与此同时日本的公共年金也由最初的完全积累走向部分积累。
 2．养老保险金的给付办法
 养老金的给付基准，即确定养老金给付待遇所依据的标准。美国在商业保险公司经办的企业年金中用了Defined Benefit（固定受益）和Defined Contribution（固定供款）这两个不同的计算基准，后被引入社会保险范畴。虽说养老保险金的给付基准因各国具体情况不同，而没有完全一样的计算办法，但仍可把各国的养老金给付办法分为两种类型：受益基准制（On benefit basis）和供款基准制（On contribution basis）。
 （1）受益基准制，是指受益人的养老金获得方式和数额取决于主管部门规定的标准或计算公式，如一定的年龄条件、身体状况、工龄长短及实际生活需要等。只要符合所定的标准即可领取养老金，其量的多少跟他过去对养老保险基金的贡献无关或关系不大。一般都以原来工资（或一定时期社会平均工资等）的一定替代率（60%左右）作为养老金领取标准。福利国家的普遍养老金、自保公助型的养老金制度、国家保障型养老金制度都是以受益基准为特点的。
 （2）供款基准制，受益人的养老金获得方式和数额取决于他对养老保险基金的供款量，一般都将个人所缴费用建立个人帐户，缴费越多，领取养老金的水平越高，因此其养老金的领取额和他本人原先的工资高低不完全相关。强制储蓄型的养老保险制度象新加坡、智利的养老金给付标准即是以供款基准制为特点的。
 两种养老金给付基准，各有长处与不足：受益基准制注重社会公正，具有显著的收入再分配职能。但缺乏激励个人积极工作和缴费的机制，容易形成平均主义的分配倾向，影响社会效率的提高。供款基准制注重对个人的激励机制，有助于激发人的工作热情，中国农村独生子女家庭“体面保”养老制度的政策分析(一)......