对苏南乡镇企业改制的考察

今年年初，笔者就“苏南模式”对昆山乡镇企业的改制情况作了一次比较详细的调查。调查表明，苏南乡镇企业的产权制度改革是一道绕不过的关口，与此同时，乡镇企业的改制是一项触及面广，涉及利益因素多的复杂的社会系统工程，不仅思想要解放，还要精心指导，规范运作，区别对待，才能取得预期成效。
 
一
 这次调查的第一个目的，是要弄清苏南乡镇企业改制的必要性。对此，笔者得到三点结论：乡镇企业对苏南农村的两个文明建设作出了很大贡献，其历史作用不能低估；乡镇企业要再创辉煌,改制势当必行；“苏南模式”的最大弊端是政企不分，要通过改制来解决这个历史性难题。
 在过去改革开放十多年的实践中，乡镇企业的历史作用是显著的。归根到底，如何振兴苏南农村经济，老百姓(包括各阶层)找到了一条路，这就是要提高土地的产出率。没有乡镇企业，光靠原始的传统农作，我们的城镇建设也好，农民的致富也好，农村剩余劳动力的出路也好，都是不可能解决的。然而人们不禁要问，乡镇企业诞生于计划经济一统天下的时期，当初靠小打小敲起家，面对实力强大的国有企业，它何以走出一条成功之路呢？
 人们今天在探索当初乡镇企业崛起的奥秘时，都不得不把它归结于那时仅仅属于它的活
力。在80年代,乡镇企业最早突破计划经济的框架，它的活力来自于它一开始就是市场导向
的，找米下锅。换句话说，当初乡镇企业的成功是在国有企业被捆住手脚的条件下取得的。然而进入90年代,乡镇企业的宏观经济环境发生了很大变化。与此同时，乡镇企业在管理体制和运行机制等方面的弊端逐步暴露出来。
 从宏观上看，如今乡镇企业所面临的形势的确发生了重大变化。当越来越多的国有企业走向市场的时候，乡镇企业“独钓寒江雪”的历史便一去不复返了。再加上外资企业的进逼和整个国民经济买方市场的形成，都对乡镇企业造成了前所未有的压力。
 从管理体制和运行机制上看，乡镇企业原本是市场导向的，现在我们却发现，如今它们之中的大多数已变成了相当标准的“二国营”。应该指出，对于目前乡镇企业出现的问题，是不能归咎于宏观大环境的变化的。因为市场经济体制的建立，只不过是为乡镇企业提供了与大家一起在市场面前平等竞争的契机。也就是说，乡镇企业的生命力只有在平等竞争的条件下能显示出来才是真实的、可靠的。问题的关键倒是，这十多年正是国家由计划经济向市场经济转轨的关键时期，为什么原来市场导向的乡镇企业非但没有进一步接近市场经济，反而倒退到计划经济框框去了呢？
 要回答这个问题，就不能不触及到“苏南模式”的弊端和局限性。众所周知，苏南模式是以政府推动、乡镇企业以及集体经济性质为特征的。在特定历史阶段，政府推动对苏南乡镇企业发展所起的作用是巨大的。政府推动,使社会上的人力、物力、财力等生产要素组织起来，迅速形成生产力；政府推动，使各业之间保持了一种稳定的协调关系，使从事各业的人员的报酬得到了兼顾，农业没有萎缩；政府推动，在基础设施和公用事业方面办成一些大事，促进了社区繁荣。然而在“苏南模式”中，政府在经济中究竟应扮演什么角色，始终是一个说不清、道不明的问题。这样一来，在实践中，政府推动就逐渐变成了政府包动，逐渐变成政府直接插手!、直接干预。在“苏南模式”中，政府总是试图扮演包揽一切的至尊角色，企业经营者是上面任命的，指标是上面下达的，重大项目是上面拍板的；再加上名目繁多的检查、评比、达标、考核、验收，企业的自主权越来越少。在昆山，许多干部和经营者在谈到“苏南模式”政企不分的问题时都颇有感触。政企不分带来的直接后果，就是乡镇企业从市场导向变为政府导向，进而丧失了它的活力和看家法宝。
 在中国企业走向市场经济的历程中，政企不分是一个久治不愈的顽症。调查中，实际部门的同志普遍认为，政企不分带来一系列问题，根子还在产权问题上。乡镇企业原来靠市场导向起家，现在之所以变成政府的附庸，说到底是企业的经营者和生产者都无须对企业的资产负责。企业是盈是亏，和他们拿多拿少无关，或者说关系不大。再加上乡镇企业是单一集体所有制，集体经济的代表是县、乡(镇)、村政府(政权代表)。这样一来，在“苏南模式”中政企不分问题便日益突出起来，企业对政府的依赖性也越来越大。
 产权制度改革的目的，就是要从根本上改变无人对企业资产真正负责的状况，把企业的盛衰和企业经营者和职工的利益捆在一起，利益共享，风险共担。就像农民有其田一样，职工有其资，有其股，企业才能搞好。在市场经济条件下，一个没有成本约束、没有风险约束、没有利益驱动的企业要搞好是难以想象的。正是基于这种认识，昆山等地对乡镇企业改制表现出很高的热情和决心。
 十五大报告提出公有制实现形式的多样化以及各种经济成分同时并存，共同发展。目前在苏南各地正在进行的乡镇企业的改制，发展是不平衡的，认识程度也有所不同。改制在昆山是农业经济发展的客观要求，实际上也是政府和企业的自觉行动。早在1992年昆山就出现了第一家股份合作制的企业。1996年，昆山又专门成立了改制领导小组，制定并实施了“三改一加强”的方案，即改制、!改组、改造，加强企业管理。3年时间各有侧重点，1996年侧重于改制，同时抓改造、改组；1997年侧重于改造，同时抓改制、改组；998年侧重于改组，同时抓改制、改造。到目前为止，昆山1301家乡镇企业，已改制1248家，其中涉及产权制度的68.9%，资产比重为59.7%。
 
二
 这次调查的第二目的，是要了解乡镇企业改制的成效。虽然近年来苏南各地对乡镇企业的改革表现出从未有过的热情和决心。但改制的意义有多大，最终要由实践和实际效果来评判。就昆山的改制而言，在以下几个方面已取得初步成效。从中笔者得出的结论是：① 改制是对政企不分的釜底抽薪；② 在其他条件相同的情况下，改制可以从根本上解决目前乡镇企业的问题；③ 要巩固改制已取得的成果，需要进一步解放思想，不断发现新问题，研究新情况。
 首先,改制后企业和政府的关系发生了根本性的变化。过去苏南的一个镇长和党委书记不得了，有上百家企业要管。而改制后，政府对企业，只有当股东才能管，不当股东管不了。用陆家镇镇长的话来说：“现在管企业是要出钱的”。现在昆山已形成这样一种格局，政府能不插手尽量不插手。前几年管的结果是，困难企业、亏损企业沾在手上甩不掉。现在许多党委书记!镇长们都明白了，不能再到处插手,，再插手自己是要倒霉的。这是一个好现象，政府回到它该管的事情上去了。企业对政府来讲，并不是失控，而是加强。该政府管的，管起来，不该政府管的，决不插手。作为政府来讲，政绩考核，任期内看经济总量、看劳动就业和社会保障、看城镇建设和社会公益事业、看环境保护,等等。政府需要企业提供财源，非得发展企业不行。现在政府官员再到企业来，往往是帮助企业多出点子，多服务，多建议。这样一来，企业和政府之间的关系理顺了。在昆山,企业一活,政府财政前景比过去好了，上交总量增加。过去是商量着交，现在是规范地交。这是一个十分可喜的现象。企业和政府这种相互支持、相互配合、相互需要的关系才是健康是、正常的、良性的。
 事实证明，改制也是帮助政府搞廉政建设。张铺镇一个厂长对镇党委书记说；“你这个官，原来一百多个厂长都握在你手上，我总得拜拜年，烧烧香,，不要说行贿，在感情上总得要有所投入。现在可以不拍你马屁了，你也不能帮我免税，该交的少不了，不该交的我可以不给你。现在董事会选不选我才是最重要的。”改制对企业管理者搞廉政同样重要，过去政企不分是腐败的温床，权钱交易，“富了方丈穷了庙”。现在企业职工希望厂长该拿多少拿多少，但要拿的服气，拿的公开。比如一个厂长年薪拿了30万，职工、董事会认可之后，职工就会用30万的标准去要求厂长，这也是一个很好的制约机制。改制前如果是两只眼睛、四只眼睛来管厂长的话，现在是几百双眼睛、几千双眼睛来管一个厂长。
 第二，改制使企业真正成为独立的法人实体和市场主体，过去“企业负亏、厂长负盈、银行负债、政府负责”的状况逐步被扭转。现在经营者风险意识、责任性大大加强，集中精力搞好生产经营和内部管理。而分配模式的改变，则有助于调动全体职工的积极性。以前企业赚了大钱，怎么办，没法分，亏了本，它又不管。现在税后利润留足公积、公益金后，按股分红，同股同利，职工认为企业盛衰和自己的利益切身相关，积极性、责任性自然不同以前。
 第三，改制后，乡镇企业普遍有了自我约束机制。改制前，乡镇企业存在的弊病之一，就是缺乏约束机制。即使有承包责任制，但事实上都是包盈不包亏。在投资方面，以前企业上项目都是由政府决定的，经营者无须对决策失误负责。为了报政绩，把盘子做大，企业不惜搞负债经营。负债率百分之一百，甚至百分之几百。有关资料表明，不少乡镇企业的固定资产和负债相抵，真正的集体资产所剩无几。有的企业更资不抵债，早就“空壳化”了。改制后，投资主体问题解决了。现在决策失误，再也没有人给企业掏腰包。这样对投资的可行性在业务上、技术上，包括在将来的责任上企业都要负责，企业自然慎之又慎。这种变化归根到底来自于产权明晰后产生的压力。改制前，做好了，提拔你，做不好无非调个工作，改制后做不好是要倾家荡产的。
 第四，改制后，企业的管理成本大大减少。改制前企业大手大脚惯了，不少企业光应酬费一项就把自己给掏空了。现在企业普遍精打细算，还有董事会、监事会、股东监督。南港镇原来经济比较落后，大企业少，小企业多。小企业容易转制，该镇企业一转制，形势马上变好。经营者还是原来的经营者，产品还是原来的产品，很大的一个原因就是管理成本下来了。诸如非生产人员、原辅材料、招待上的开支都大大减少。相反石牌镇由于企业规模较大，至今尚未转轨，原来经常拿金牌，现在却债务缠身，日子很不好过。
 第五，企业改制!转制后，总体上出现了“三增三减”的良好发展势头。“三增”即产品销售收入、利税总额、职工报酬有了比较明显增长；“三减”即企业资产负债率、非生产性开支和企业两项资金占比都比以前有显著的下降。例如南港镇转制前56%的镇办企业、21%的村办企业亏损，累计亏损额达1383万元。转制后除个别企业因无力经营提前中止合同外，其余企业全部盈利。转制企业的职工收入一般都比转制前提高了25%以上，1997年平均收入达5600多元。就昆山市全市而言，1997年镇村改制企业销售收入增幅超20%，利税增幅超40%。
 应该说，苏南乡镇企业改制取得的成果是来之不易的。邓小平说，改革是第二次革命。改制是对“苏南模式”的扬弃。这意味要从过去成功经验的包袱中跳出来，也带有“革命”的味道。为了巩固改制已取得的成果，我们需要进一步解放思想，不断发现新问题，研究新情况。在调查中笔者发现，政府在改制中应扮演什么样的角色,，就是一个尚待深入思考的重要问题。昆山人认为，虽然这次改制的目标是实现政企分开，但在改制的推动阶段，政府的领导作用还是至关重要的。原因很简单，因为解铃还须系铃人。如前所述，苏南乡镇企业是以单一集体所有制为特征的，而县、乡(镇)、村政府一直是集体经济的实际代表。因而，改制如没有政府的强有力的领导，全面推开是不可能的。但随着改制取得实质性进展，对政府和各级领导干部来讲，必须适时进行利益、角色和工作方法的调整。改制的目标是政企分开，而政企分开又得通过政府的强有力推动才能实现，这就是“苏南模式”历史运行形成的“惯性”。正因为如此，改制对于我们各级领导处理复杂事物和控制复杂局面的能力将是一个很好的考验。
 在昆山，政府角色调整和职能转换的三部曲已初见端倪。改制的初始阶段，政府充当主导者的角色；当改制全面推开并取得实质性进展之后，政府的作用将转到重点对股份合作制企业进行的监管上；最后,改革将改到政府头上，当企业按新的体制和机制运行后，政府机关的设置将随之调整。方案已经有了，昆山市政府将有几个大动作，如一些行业局没有存在的必要了，将组建企业资产经营公司。当然还有几个问题也很重要：
 一是企业经营者的素质问题。企业获得自主权之后，管理上会不会出现倒退，倒退到“老板式”管理，这是现在不少人所担扰的。有人预言，改制后会有一批企业因管理者的素质不到位而垮台。由于中国搞市场经济时间不长，再加上经营者头脑深处的小农意识，“草鞋换皮鞋，没有几年”。因而，至少在今后相当一段时间内，改制的企业要有人监管。章程是企业的宪法。企业自管，就是按章办事，这方面多数的经营者、管理者的素质还跟不上，有的缺少意识，有的有意识而缺少知识。对此，政府负有培训和教育的重要责任。另一方面，如果企业不按章办事怎么办，政府要处罚。总之，企业改制后，厂长经理也不能一个人说了算，
内外监督都要健全。
 二是要防止集体资产流失。改制中，集体资产流失的途径很多。例如在债权债务的处理上，尽管各镇在转让或租赁协议中都明确规定原企业的债权债务由承租人或受转让人承担，但在办理工商变更登记时，原企业的歇业书中却留着“原企业债权债务的处理由企业举办单位负责”的笔戳。这是一个很大的漏洞！如果有人在应收帐款上做手脚，通过坏帐、死帐,集体资产暗渡陈仓，有可能流到个人手里。再如，对产权转让后的资金收入如何管好、用好，目前尚缺乏相应的管理制度和监督机制，特别是一些村办企业产权转让后的资金收入，往往被村干部用于非生产性开支，导致集体资产减少。因此，产权转让必须把好四个关：资产评估关、合理定价关、资金到帐关、转让资金使用关。产权转让时，公开交易对防止集体资产的流失是至关重要的。苏南有的地方采取先张榜公布、!后公开竞标的做法，应该说是非常值得借鉴的。
 三是要搞好综合配套。大量实践表明，乡镇企业的改革光靠改制是不够的，必须搞好企业内部的配套改革，如人事制度的改革、分配制度的改革,等等。企业改制后，应该特别重视维护职工的权益。企业不仅要活，还要有凝聚力。因此企业必须自觉地将职工的养老保险、医疗统筹等纳入国家的社会保障体系。同时还要十分重视工会在新企业制度下的实质性作用，如建立职工持股会，工资由工会出面与经营者集体谈判，等等。这样一来，以后劳企之间有了争议，政府将主要充当调解人的角色。从企业外部来看，企业改制少不了资产评估、房产、会计事务等机构的中介服务，还有工商、税务、供电、环保、土地等部门的配合也非常重要。现在有“企业改制，部门发财”一说，说明有关问题是存在的。如有一个企业净资产60万，验资费就高达9万。这应该引起政府部门的足够重视，加以规范、约束、配套，以进一步为企业产权制度改革创造一个良好的外部环境。

三
 本次调查的第三个目的是要了解昆山乡镇企业改制的具体做法。改制是对“苏南模式”的扬弃，这势必触及到许多深层次的矛盾和问题。所以改制是一项复杂的社会系统工程，必须考虑到方方面面，更不可能“一促而蹴”。改制的方向是对的，但如何改，改制如何具体操作，将最终决定改制的命运。
 近年来，苏南乡镇企业改制有股份制、股份合作制、有限责任公司、租股结合、租卖结合、兼并联合、全资拍卖等多种形式。在昆山,乡镇企业的改制按照先小后大和先易后难这两个原则循序进行，同时按照企业的实际情况来决定改制的具体形式。对小企业，各镇、村一般都采取全资拍卖的形式，个人能承受，也好操作，执照一换，正宗的民营经济，划归工商局管理。对于较大企业，改制便遇到了民间资金不足的难题，即所谓认购不足。苏南模式和温州模式相比较，其实有一个被很多人忽视的重要差别，就是80年代乡镇企业的发展并没有能在民间积累起今天企业改制所需的足够的经济实力。这样一来，在实际中必然出现许多变通的做法，下面是若干比较典型的案例。
 周庄镇沪昆光电技术研究所是昆山第一家股份合作制企业，由周庄工业公司和上海技术物理研究所于1992年创办。企业具有高度自主权，政府从一开始就不插手。借鉴日本一些公司、株式会社的做法，它的职工也是股东，无非是股东的大小，好处是职工的利益和企业的利益捆在一起。但光电所的股份不限于本单位职工，大部分在企业以外。利润分配：40%红利，20%发展基金，20%福利与奖励基金，20%用于扩股送股。1992年至1997年回报高达210%，企业负债率为0。该企业的管理层是来自上海的高级知识分子，效率高，自律性强，管理成本低，这在苏南乡镇企业中是不多见的。
 陆家镇建筑安装公司80年代凭200元借款起家，到1994年改制前，净资产达1040万，资产是谁的说不清楚。现在改制后，一元现金股投入，配0.75元“共享股”。“共享股”所有权是集体的，人在股在，人走股消，就是某种程度承认在到现在为止的净资产中有一部分是通过职工劳动积累而来的。对于买现金股，许多地方对职工有强制性规定，结果变成了一种变相集资行为。建安公司的做法不同，坚持入股自愿，并且说明入股有风险，所以有75%职工入股。目前职工工资收入和过去差不多。但多了一块红利。个人股都是现金股，个人股增加多少，集体资产退出多少。现在没有人要把个人入股看成负担，而相反只有要求多入股，入大股，说明股份合作制对职工有好处。
 张浦镇彩华集团资产规模比较大，改制时碰到认购不足的问题，因此采用租股结合的形
式。原来资产都算集体的，改制时拿出2000万配股，8000万租赁，用2000万运作8000万，在认购不足的条件下实现了实质性改制。以后再逐步赎买，即从政府租赁的那部分资产中再划出一块来配股，使租赁这部分资产逐步逐步缩小，股本那部分越来越大，最终过渡到规范的现代企业制度。彩华集团设备是第一流的，再加上好的机制，现在这个企业欣欣向荣。
 正仪镇AB集团主要生产保健内衣和保暖内衣，属于完全竞争性行业。总部1995年改制为有限责任公司，集体股占大头。但下面3大部(保健制品部、内衣部、坯布部)的所有分厂都是股份合作制。而在全国建立的30个连锁销售公司，产权是绝对明晰化的，大部分是私人股。这样一来，它们必须做好，才能挣钱，再结合AB集团产品的品牌优势，把它们捆在AB集团的周围，为AB集团搞销售。AB集团在全国铺开销售网络之后，正在利用国有企业调整的大好时机，,向中西部铺开生产网络。AB集团实际上是一种典型的混合所有制，各分部既然是一个独立部门，它就得按照最佳经营、最佳投资效益、最佳利润来经营本身所在的部门。所以AB集团的前道、后道都是市场经济关系，买与卖的关系。由此，企业产生了一种理性化行为，讲的就是投资回报。这样AB集团得以在完全竞争性的内衣行业稳住脚跟，1997年完成实际销售1.5亿，资金回笼1.3亿，其效益在全国是数一数二的。
 由此看来，苏南乡镇企业的产权制度到底采用哪种形式？如何具体操作？要因厂制宜，一切从本地区、本单位的实际出发，不能搞一刀切、一种模式。实践证明，盈利企业推行股份制，不仅能吸引职工和社会入股，而且对企业扩大再生产有着切实的好处。昆山许多镇、村的经验是，好的企业搞股份合作制，“苏南的螃蟹要活着吃,不能死的吃”。亏损企业推行租赁效果较好，规模大的企业适合组合集团。小、微、亏企业适合转让拍卖。而对外向型经济为主导的昆山来讲，外资嫁接现在也是乡镇企业改制的一种方式。
 什么样的企业采用什么形式的产权制度，这里面确实大有学问。但改制成功的标准是相同的，这就是：① 企业经营自主权必须到位；② 政府职能必须转变；③ 企业经营者、生产者必须和企业结成一个利益共同体；④ 企业增资、职工增收、政府增税。
 在苏南，股份合作制是当前乡镇企业改制的一种主要形式，也是企业改制进入实质性阶段后，政府监管的重点。股份合作主要有三种类型：增资扩股型、存量转股型和合股兴办型。目前以前两种见多。增资扩股型是企业在对原有资产清理评估的基础上，进行增资扩股，主要是吸收企业职工、社会法人和其他自然人入股所组成。存量转股型是企业将资产存量清理评估后，划出一部分或全部股份招股转让所组成，进行存量净资产有效转移，债权债务随同一并转移。
 然而从长远看，股份合作制本身也是一种动态的企业组织形式，正逐步努力走上规范的现代企业制度。因为股份合作制还有其局限性，如股权缺乏流动性，现在规定股金只能内部转让，不能流向市场。这样按市场经济融资的角度来看，这个资本不能流动。因此有人指出，这种制度走呀走，最终还要走到原来的老路上来。一个企业如果每个职工都是股东，对管理并不一定是好事情，会出现另外一种形式的大锅饭。为什么国外市场经济走了那么多年，没有产生股份合作制,，说明它没有长远普遍存在的价值。所以，对规模较大、资产较多的企业；最终还是要搞股份制这种最规范的东西。市场经济最接受的就是股份制。将来的流动是指产权可以流动，今天可以买进，明天可以卖出，有了这样一种机制，企业就真正活了。
 无论改制还是不改制，企业经营者都是至关重要的。对于企业经营者，昆山有两点做法值得注意：① 改制企业的经营者如何产生?虽然实行公开竞标，但也同时采取原法人代表优先的办法，原因是原来的经营者熟悉销售渠道，熟悉各方面的关系，同时也可以防止应收帐款、存贷等流动资产的流失。② 改制企业的经营者持大股，而职工尽量持股。原因是经营者持大股，管的人会更努力地去管，同时管理者管理职工时的谈话方式也不同了。如果经营者所持股份被作为风险抵押金看待，这将有利于及时撤换不称职的厂长!经理，企业的资产及职工和集体的权益又不受损失，从而大大加强企业的自我约束机制。至于是一人一票，还是一股一票，昆山的做法是产生董事会一股一票，产生董事长一人一票。
 对于政企分开的具体操作，昆山的思路是，政资分开以后才能有真正的政企分开。因而，昆山建立国有(集体)资产管理委员会，将国有(集体)资产委托资产经营公司经营，实现保值增值，政府行政不管。资产经营公司和企业是控股和被控股的关系，企业主要和资产经营公司打交道。实行出资者所有权与法人财产权分开，这一点在当前尤为重要。根据现代企业制度的要求，出资者向企业注入资本金以后，就不能再直接支配这一部分财产，除依法向企业派出产权代表参加股东大会和董事会，按章程规定在企业内部参与管理外，不得以其他任何形式干预企业的自主经营。企业以其全部法人财产实行自主经营，自负盈亏，承担全部民事法律责任，不再事事依赖政府。
 今年，昆山乡镇企业的改制转制将进入攻坚阶段。因为现在好改的都改了，改制的难点在较大规模、较多负债企业的改制"。剩下80多家乡镇企业未改制，数量虽不多资产总量却很大任务很艰巨。但一旦转制转过来，希望无疑是很大的。