文章导读：在新的一年中，各位网友都进入紧张的学习或是工作阶段。网学的各位小编整理了行政管理-关于地方立法权限与立法规模控制的相关内容供大家参考，祝大家在新的一年里工作和学习顺利！
现在有一种不适当的认识，只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律规范是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，相应的本领域的问题就会迎刃而解，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区。
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党的十九大报告明确指出：深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这对新时代地方立法提出了新的更高的要求。
1979年制定的地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。1982年五届全国人大常委会第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。2015年修改立法法时，明确规定所有设区的市的人大及其常委会都可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。纵观地方立法已走过的不断发展壮大历程，所取得的成果可圈可点，这对于保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，具有重要意义。特别是2015年修改立法法，赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，地方立法主体进一步扩充，地方立法的数量大幅上升。与此同时，提高地方立法质量，推进科学立法、民主立法、依法立法成为做好地方立法工作的重要课题。
一、正确把握地方立法权限，维护法制统一
三十多年来地方立法逐步完善，立法的数量达到一定的规模，立法质量不断有所提高，在地方改革发展稳定等各方面发挥了重要作用。从我国法律规范体系看地方立法的性质，地方立法从属于上位法，即从属于宪法、法律和行政法规，这种从属表现在两个方面，一是地方立法不得与上位法相抵触，否则则是无效的。这方面主要是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域内的情况作具体规定的立法，通常将这类法规称为“实施性立法”。二是对一些纯属地方事务国家不会立法的事项；或者是国家专属立法权以外的事项，国家尚未立法的，地方立法可以试验性与先行性立法，为国家立法积累经验，一旦国家进行立法，地方立法与国家立法相抵触的就要修改或废止。这方面的立法通常称之为“创制性立法”。从近些年地方立法的情况看，随着社会主义法制的健全和完善，地方立法中实施性立法逐渐增多，创制性立法逐渐减少，地方立法相对于国家立法的拾遗补缺的作用更加明显。这与整个国家法治建设的进程是相适应的。地方立法的定位是非常清楚的，现在关键是提高质量。当前我国地方立法还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要，主要表现在有的地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调；有的地方性法规是“大而全”“小而全”，抄上位法的规定太多，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地方性法规缺乏地方特色，针对性不强；有的地方性法规结构不合理，用语不规范，逻辑混乱；等等。也就是说，地方立法的工作重点已经从加快立法步伐向提高立法质量转变。提高立法质量已经成为当前立法工作应当解决的重要问题。2013年2月，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”2014年10月，党的十八届四中全会明确提出：实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在四中全会决定的说明中强调：我们在立法领域面临着一些突出的问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高；等等。张德江委员长指出：要“推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”[1]。因此，对我国立法法律制度进行完善并切??贯彻实施，是提高立法质量和水平的重中之重。客观地说地方立法成绩巨大，存在的问题也比较多；方向明确，具体工作还有待完善；总体规模盘子比较大，质量还不够高；不少立法仍处在起步阶段，部门利益倾向尚有待克服。加强立法工作，提高立法质量仍是当前和今后相当长一段时间需要下大气力重视和解决的一个重大课题。
现阶段提高地方立法质量的一个重要方面就是正确把握地方立法权限，维护法制统一。正确把握地方立法权限这似乎是一个比较简单的问题，立法法第七十三条作出了明确规定，在地方立法中，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，以及国家专属立法权以外的事项；国家尚未立法的，地方先行制定地方性法规的事项，这些事项会随着国家法治的不断完善，这方面的立法空间将越来越小，这也应当是单一制国家体制法治推进的逻辑必然。国家立法的总目标是形成完备的法律规范体系，地方立法作为法律规范体系的重要组成部分，必须服从和服务于法律规范体系。因此，今后地方立法的事项就是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。
基于上述认识，地方立法的空间大体厘定，地方立法的权限也应当根据宪法、法律、行政法规的规定来把握。从地方立法实践看，对立法空间的掌握是比较准确的，立法项目的选择是比较适当的，问题是在具体立法项目的制度设计上还存在一些不同认识，有碍法制的统一，需下大力气加以解决。一是不适当地构筑体系，对法律、行政法规的规定作重复性规定，强调法规的完整性，贪大求全，形成立法的“四世同堂”“五世同堂”现象，降低了法律、行政法规相关规定的位阶，影响了法律、行政法规的权威性。对此，2015年修改立法法时，在第七十三条专门增加规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这个问题解决方向明确，实践中应着力推进。二是有的立法项目缺乏科学性、合理性和公正性，具体规定中存在部门利益倾向，不适当地对行政处罚、行政许可、行政强制作出规定，违背了法制的统一。这是地方立法长期存在的困扰地方立法质量的问题。从法律、行政法规的规定看，上位法规定应该是比较清楚的，如行政处罚法第十一条，行政许可法第十五条、第十六条，行政强制法第十条，对地方立法有关行政处罚、行政许可、行政强制的设定和规定，作出了规定，这是地方立法作出相关规定的法律依据，应当严格遵守。从立法工作实践看，相关条款的立法解释和立法者的目的解释比较明确，但一些部门对相关规定进行学理解释和文义解释，这是不妥当的。反映在有的地方性法规的规定突破了上位法的相关规定，与上位法相抵触，这方面问题在地方立法中并不是个别现象，应引起各方面高度重视。最近，全国人大常委会法工委对地方著名商标制度进行备案审查具体工作，认为有关著名商标的地方性法规缺乏立法依据，要求各地对有关著名商标制度的地方性法规予以清理，适时废止。有关著名商标的地方性法规，是地方越权立法的一个鲜活案例。根据立法法第八条规定，民事基本制度的事项属于国家专有权的立法事项，属于法律保留的范畴，除非法律作出授权，否则地方立法不能染指这些事项。民事基本制度就包括有关知识产权方面的制度，如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。在商标法律制度中，商标法确立了驰名商标保护的法律制度，这一制度是《保护工业产权巴黎公约》确定的，我国于1984年加入了该条约，并在商标法立法时将公约规定的驰名商标保护制度在国内法中予以转化。有的地方在驰名商标制度之外又创设了一种地方著名商标保护制度，这不仅违背法制的统一，也违背国内市场统一的要求。 二、适度控制地方立法规模，发挥地方立法应有的作用
对地方立法的数量进行统计，“截至2016年7月底，现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例以及经济特区法规共9915件。其中，省、自治区、直辖市地方性法规5701件，设区的市、自治州地方性法规2936件，自治条例和单行条例967件，经济特区法规311件”[2]，据全国人大常委会的最新统计，截止到2017年12月5日，现行有效的地方性法规12559件[3]，地方性法规数量之多前所未有，地方性法规规模之大前所未有。在全面推进依法治国，建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的大背景下，加强地方立法工作是我们工作的重点，立法工作如何加强是需要认真研究和思考的。从社会治理角度看，促进治理体系和治理能力现代化，需要发挥各种社会控制手段的作用和功能。当然，通过法律的社会控制无疑是社会控制的重要形式，立法为法律控制提供依据和依凭。一个国家有完善的立法体制，能够根据客观实际制定法律规范，提高法律规范适用的有效性，建立以宪法为核心，法律、行政法规、地方性法规多层次的法律规范体系，实现法制的统一，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
就地方立法来说，一方面规模要适度，另一方面定位要科学。从地方立法现状来看，当前的地方立法规模既有在一些领域膨胀的问题，如有的地方一年立十几部，甚至二十几部法规；但同时也有对一些领域少有涉及的问题。建设法治国家、法治政府、法治社会，立法是前提和基础，各地重视立法是必然的，但在一些领域立法同质化倾向，法律规范“几世同堂”问题严重存在。现在有一种不适当的认识，只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律规范是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，相应的本领域的问题就会迎刃而解，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区，这可能会导致法过度干预社会生活，阻滞了社会的生机和活力。党的十八届四中全会明确指出：坚持依法治国和以德治国相结合，强调国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。这也揭示一个道理，就是在社会治理中应当发挥各种社会规范的重要作用，多管齐下。
对现行地方立法进行梳理，不少地方性法规中多是抄上位法的规定，真正属于根据本地实际作出的规定很少，有的就是为了立法而立法，这样的地方性法规还是少立为好。地方立法应进行反思和检讨，着力提高立法质量，减少与上位法重复立法的数量，将有限的地方立法资源用于本行政区域亟待地方性法规规范的事项上，真正发挥地方立法的效用。法律社会学理论告诉我们，在社会治理中不但要重视法律规范在社会治理中的作用，同时也要重视法律以外的其他形式规范在社会治理中的作用，只有通过多种形式的规范共同发挥作用，才能建立起良好的社会秩序。
另一方面，在地方立法中，要科学认识地方立法的定位，发挥地方立法应有的作用。早在古希腊时，亚里士多德就说过，“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定的良好的法律。”[4]良法是善治之前提，地方立法要努力实现所立之法为良法，立良法是地方立法的永恒课题。立良法就是要坚持科学立法、民主立法、依法立法，所立的法要反映客观规律，要符合人民意愿和要求。正如马克思指出的，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么就应该责备他极端任性。”[5]这里我们要特别注意正确把握好地方立法的宪法法律定位，宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会备案。”地方组织法对宪法的规定作了补充，规定：省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。立法法对宪法和地方组织法的相关规定进行了重审，扩充了地方立法的主体。
从单一制国家制度理论来说，国家权力由人民直接赋予，地方立法权来自于中央的授权，需由法律明确规定，法律未明确作规定的，地方不能擅自立法。权力归属不明确时，由中央定夺。当然，在立法中也要注意发挥地方的能动作用。我国宪法规定中充分考虑了这个关系，明确规定，中央和地方国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。立法法中对地方性法规权限的划分方法是，结合中央立法权限，对地方性法规的权限作出必要的原则规定。首先，第八条明确列举了只能制定法律的事项，这既是全国人大及其常委会的专属立法权，也是制定地方性法规的禁区，在这个范围以外的事项，地方性法规可以涉及。其次，在第七十二条中，重申了宪法和地方组织法关于制定地方性法规所应遵循的不抵触原则。最后，在第七十三条中规定了可以由地方性法规作出规定的事项，即包括为执行法律、行政法规需要制定地方性法规的事项、地方性事务中需要制定地方性法规的事项以及国家尚未立法需要制定地方性法规的事项。应当明确的一点是，国家法治的不断完善，地方立法只是起到在坚持不抵触原则的前提下对法律、行政法规的补充完善的作用。因此，对地方立法的作用必须有一个正确的认识，对地方立法的作用有一个正确的估量。任何夸大地方立法作用的认识都是不切合实际的，也是没有法律依据的。
注释：
[1]《人民日报》2014年10月31日。
[2]《我国现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规的数量》（见第二十二次全国地方立法研?会会议交流材料之五），详见中国人大网：http：//www.npc.cn/lfzt/rlyw/2016-09/20/comtent_1997847.htm.
[3]中国人大网：http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/
[4]【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第199页。
[5]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第185页。
（作者系安徽省人大常委会法工委副主任）
