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一、法律法规对发展电子政务的意义就在电子政务取得一定的成就时,各种问题也日益凸显,如信息孤岛的出现、网络诚信的缺失等。人们不禁要问,政府真的能转变职能,成为服务型政府吗?大家紧跟网络技术的潮流,一拥而上,在摸索的过程中跌倒,在跌倒中感悟和反省,终于认识到电子政务缺少一些称为“规矩”的东西——这就是法律法规。目前,电子政务相关法律法规的滞后已经严重制约电子政务的进一步发展。依法行政是现代行政法的核心与首要原则。为了防止行政恣意妄为、不受约束,危及国家民主政治制度和大众权益,政府必须通过法律来指导、规范和监督行政权力。而电子政务改组了传统的组织结构, 使行政权力更加集中,如果不利用法律加以制约,行政权力必将发生异化。
因此,必须通过法律规制电子政务运行,树立依法行政原则。在网络环境下,电子政务法律的另一大作用,就是保护信息安全的需要。电子计算机信息系统作为国家电子政务的载体和工具,经过联网相通后,虽然有助于提高工作质量和效率,但在网络黑客高手面前,仍存在被一击即溃的可能,系统中的信息也有被篡改、盗取、删除的危险。政府电子政务中的信息涉及政治、经济、军事、文化等方方面面,其机密性、完整性、可信性、可控性、不可否认性等至关重要。政府除了不断提高网络技术以弥补自身漏洞之外,还应充分发挥法律的威慑和惩罚作用,打击网络犯罪行为,保障网络环境的良性运行。总之,完善的法律更能维护电子政府的严肃性和权威性,维护用户对电子政府的信任,避免不必要的法律纠纷,为电子政务的快速、有序、健康和持续发展提供保证,保障电子政务实施、规范电子政务活动、促进政府职能的转变。
二、我国电子政务的法律现状有学者用“三无状态”来形容我国电子政务的立法现状,即“无纲领性立法、无确定立法规则、无有效的立法评价及监督机制”。这基本符合现实,因为我 20国现有有关电子政务的法律效力层次低,规章占大多数,在无纲领性立法与无确定立法规则的情况下, 更谈不上存在有效的立法评价与监督机制。 (一)法律框架。 1.分散立法。从电子政务的立法模式来看,一般有统一立法与单行法相结合和以单行法分散立法的两种形式。采用前一种形式的有美国,如2002年 12月17日美国通过《电子政府法》,这是统一立法, 它与其他单行法(例如《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《政府纸张消除法》、《个人隐私权保护法》等) 配套结合,共同发挥作用。绝大多数国家和地区电子政务法都采取单行法分散形式,即分散在有关计算机系统、数据保护、信息安全、行政程序、电子签章法等单行法之中,我国采取此种方式。
2.基本框架。我国与电子政务有关的法律规范主要分散在:(1)计算机法,主要是有关计算机系统安全和保密的法律规范以及计算机软件保护,例如《计算机系统安全保护条例》、《计算机软件保护法》、《计算机系统保密管理暂行规定》;(2)互联网法,主要是对国际互联网的接入、安全、设施、经营以及主管部门等事项作出规定,例如《计算机信息网络国际互联网管理暂行条例》;(3)信息法,主要是有关政府信息化行政法规和规章,例如《北京市政务和公共服务信息化工程建设管理条例》、《政府信息公开条例》;(4)政务公开法,主要是对政府有关业务流程和政策制订、执行及结果的公开,例如财政部《政府采购信息公告管理办法》;(5)其他法律,如《电子签名法》、《行政许可法》等。 (二)重点法律法规。 1.《电子签名法》。该法的出台本身是为网络交易提供必要的法律依据与环境,当然这也是开展电子政务所必需的。它在第三十五条规定:“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法”。
可见,尽管它包含了服务于电子政务的内容,但其内容却过于原则性,缺乏可操作性,未能充分地考虑电子政务自身发展规律的要求。 2.《行政许可法》。《行政许可法》为发展电子政务间接提供了法律依据。第二十九条和第三十三条的规定①使电子政务得到了法律的认可,行政机关及其工作人员必须依照法律的规定推行电子政务。但是该法对电子政务来说,存在着明显的缺陷:第一,电子政务在该法中的地位不高。上述两条与电子政务有关的条款都是放在第四章(行政许可的实施程序)第一节的“申请与受理”而不是第一章的“总则”中,这样,电子政务对于法律中的有关许可事项就不具强制意义。第二,该法对推动电子政务的规定比较笼统,对实施电子政务未做系统的考虑。第三十三条规定的“公布行政许可事项”和“共享有关行政许可信息”并非真正的电子政务,而只是电子政务发展的初级阶段的“政务信息公开”。因此该法难以有效地推进电子政务的深入发展。第三,该法未能明确政府门户网站在电子政务建设中的作用。政府网站分为政府部门网站和政府门户网站,而目前政府门户网站是国际电子政务发展的主流。该法第三十三条提到了“在行政机关的网站上公布行政许可事项”,由于“政府机关”的具体含义不是很明确,因此 “行政机关的网站”既可能被人理解为政府门户网站,也可能被理解为政府部门网站。
3.《政府信息公开条例》。2007年4月24日公布、2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》 (以下简称《条例》)共五章三十八条,由总则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障、附则几个部分组成。条例作为国务院制定的行政法规,可以说是目前政务公开领域效力层级最高的法律,它将对保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政起到积极的作用。第一,从性质上看,信息公开不再是政府部门的职权行为,而是普通公民的一项权利,公众有权获得政府信息。如果政府机关随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息,公众可以通过条例规定的渠道寻求救济。第二,从公开的范围来看,条例的制定,将大大地扩大公开的范围,政府机关不但要公开办事程序与结果,还要公开手中掌握的大量信息。第三, 从公开的程序上看,条例规定的政务公开程序将更为多样和严格,既有主动公开又有依申请公开,既有法定公开形式,又有非法定公开形式。尤其是依申请公开的引入,是条例的一个亮点和创新。第四,在救济方式上,条例将提供行政复议、行政诉讼等规定为法定救济途径,以通过独立审查有效地解决争议,监督政府机关依法公开信息。第五,条例对配套制度要求很高。为实施条例,政府机关应当准备公开政府信息目录和办事指南,应当指定专门人员负责政府信息公开工作,应当在办公地点提供查阅条件,必须在时限内作出答复,应当建立违法责任追究制度等。
