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电子政务的实现过程,是政务管理的现代化过程。政务管理是随历史的发展和环境的变化而不断变化的,正如工业文明创造了科层制的政府治理一样,新的社会必然要求新的政府治理形态。世界范围的电子政务浪潮,正是对新的信息时代变革的回应。电子政务的发展既是中国现代化进程中不可或缺的一环,也是加快中国现代化进程的一个新的推动力量。中国是一个发展中国家,限于条件和资源制约,电子政务建设不能一蹴而就, 只能分阶段推进。因此,电子政务的策略本质上是阶段性策略,无论盲目激进,还是消极不前, 都会产生不利的后果。电子政务,核心是“政务”,电子政务建设需要科学的行政学理论指导。本文采用行政生态学的理论方法,在把电子政务视为行政系统现代化的前提下,把行政系统本身作为一个“有机体”,建立了关于这个“有机体”与行政环境互动分析的理论框架,并基于大量实证数据研究了电子政务不同环境和阶段下的策略组合,探讨了中国电子政务的策略选择问题。我们之所以从行政生态学的角度,研究电子政务与其行政环境的互动关系,目的是把我国电子政务放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中,去权衡各种策略组合的利弊优劣,以便与时俱进地推进中国政务系统的信息化和现代化进程。 参见里格斯《行政生态学》(台湾商务印书馆, 1978年)。除非专门注明,否则本文中使用的电子政务概念,均是指广义的,即政府信息化。它包括狭义电子政务和电子化政府。
作为行政系统的电子政务及其策略组合综观世界各国实践可以发现,电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段,是推动经济与社会发展的一个工具。因此,每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时,应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么。 电子政务作为全球化、信息化时代的政务改革,对不同国家来说,挑战是一样的;但不同国家的应战策略各有不同。各国电子政务策略上的不同,首先就是由行政系统面临的不同问题和自身的意向决定的。因此,研究一国电子政务的策略取向,不能离开对行政系统本身的分析。人们可从用户界面的特点变化上,将电子政务的发展归纳为几个递进的阶段:一是公共机关在网上单向发布信息,相当于“政府上网”,用户可从政府网站获得和下载信息,但不能或不方便上载信息;二是局部政务应用上的双向互动,较前一阶段的进步之处在于用户可以反馈或上载信息;三是双向在线实时的政务处理,进步之处体现在政务处理的在线实时化;四是整合多种政务应用系统基础上的在线政务,即面向用户提供“一站式”的电子政务。与此大同小异, 联合国经济与社会事业部新近发布的报告———Benchmarking E-government:AGlobal Perspective,将电子政务的发展划分为:起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。
这种 “五分法”与前面“四分法”的区别,是把前者所提第三阶段展开为“双向”和“实时处理”两个阶段。我们认为,首先应当肯定,这样归纳电子政务的一般趋势及其阶段划分有积极意义,但仅此是不够的。它们共同的弱点比较明显:从方法论上看,仍过于把视角放在了“电子”上,而忽视了从“政务”的角度进行归纳和阶段划分。我们一旦将电子政务回归于“政务”,其发展趋势和阶段会展现出另一种结果。我们知道,“政治—行政”二分法是公共行政学的理论基础。国家政府被分成两种职能及过程:一种属政治领域,即它负责政策和法律的制定过程,其中包括政治民主,如公民和各利益集团的意见表达、投票、政党及政治决策和法律形成的种种程序等;另一种属行政领域,包括法律和政策的执行,执行过程中包含的机构、程序以及行政管理等。电子政务中的政务,既包括政治,又包括行政。从而,我们可以把电子政务从大的范畴上, 区分为电子化政府与狭义电子政务。进一步,基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标,通过对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理,分析比较电子政务基本策略所涉及的目标优先顺序和实施特点等方面,我们可以将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略。它们之间存在逻辑和历史上的有机联系。即从历史演进看,它们分别代表电子政务发展从低到高的五个不同阶段或台阶;从逻辑关系看,它们分别代表电子政务完整概念的不同环节。策略一:技术应用型电子政务建设技术应用型电子政务建设,内涵为信息技术在政务中的应用,外延包括电子政务信息基础设施建设、电子政务信息资源开发利用、电子政务信息技术和应用、电子政务相关产业发展、电子政务技术标准、法规和政策建设以及电子政务技术培训等。
