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一、引言
我国公共管理与公共服务用地长期以来有力地推动了我国公益事业的发展。随着我国城市经济高速发展，人民生活水平日益提高，公共管理与公共服务在城市化进程中所发挥的作用显得愈加重要，使得公共用地这一基本自然生产要素越来越受到人们的关注。我国不断深化供给制度改革，给公共用地固有的浓厚政治色彩的特殊属性带来巨大的冲击，打破“国有国营”一统局面，逐步走向市场。在2001年10月国土资源部发布新的《划拨用地目录》中，公共管理与公共服务用地以例举的方式扩大并具体明确这一分类的涵盖范围与内容，与以往明显不同的是土地属性有了实质性的变化，从单一的国家划拨取得土地使用方式到营利性土地以有偿取得和非营利性土地仍以无偿取得并存的两种方式。公共用地在考虑公众利益的同时，还要兼顾经济效益、促进土地资源合理配置及城市合理发展。
二、我国城市土地供给方式分析
研究公共管理与公共服务用地营利性界定标准时，首先应先了解我国城市土地供给方式的前后变革。在改革开放以前，土地作为重要的生产资料一直处于我国政府调控之下，城市各单位用地依赖于政府的行政划拨。1978年后，在许多制度发生变革的情况下，土地制度也发生了较大的变化，城市土地的供给不再是单纯的划拨。
1、行政划拨的城市土地供给方式
在传统的计划经济体制下，我国城市土地的供给模式如图1。
这是一种在计划机制的调节下，需求不完全决定供给的模式，用地单位作为需求者对用地量和用地位置基本上没有多大的发言权，因而需求对供给的决定作用并不是充分完全的。实践表明，土地行政划拨供给模式存在着诸多弊端，实行土地无偿供地，淡化了用地者珍惜土地、节约用地的观念。多占地、用好地能给用地者带来相应的利益和好处，造成占而不用、多占少用等浪费土地的现象发生。另外，传统的土地开发供给管理制度实行单纯的行政划拨供地，不允许土地使用权流通，土地使用者之间不能相互调剂余缺，妨碍土地资源的优化配置和合理利用。
2、改革开放后的城市土地供给市场化运作分析
改革开放后，我国经济体制逐步由计划经济体制向市场经济体制转化，市场规律在经济运行中逐渐发挥作用。城市土地供给模式逐步进入了“双轨制”。这种模式的主要特点是：行政划拨与有偿使用并举。土地供给的“双轨制”模式表明土地制度的不完善，在实际操作中带来诸如市场体系难以健全，公开竞争难以实现，土地价格难以透明等问题，也使一些行政管理者难以掌握实际管理中运用市场运作与行政划拨两种方式来分配公共用地，容易滋生为了谋求个人利益，不顾法纪，贪污腐败等行为的发生。
三、界定公共管理与公共服务用地中的营利性与非营利性
土地供给模式引入了市场机制，给公共用地的属性也带来了巨大冲击。公共用地再不像以往单纯依靠行政划拨方式取得，无偿供给使用。而是开始从营利性的角度来分析其中的经济效益。我国开始探索该类部分用地的市场营利性，运用市场化来科学和有效地开展城市土地资产经营，发挥其经济效益，为土地用途及产权发生变化进行公平和合理的经济补偿提供依据。
公共管理与公共服务用地的本质属性是纯公共产品或准公共产品，如何划分其中的营利性用地与非营利性用地，可从该用地是否具有排他性和非竞争性，生产经营的性质，所得产品如何分配，筹集资金的方式等方面入手进行探析。
1、排他性和非竞争性
法律和秩序、环境保护、物价稳定都具有纯公共产品的性质。而准公共产品，传统上被界定为不充分的非竞争性和非排他性的产品。郑秉文在他的《市场缺陷分析》中对准公共物品的特征进行了精辟的分析。公共用地中的营利性土地属于准公共产品，非营利性土地属于纯公共产品。在实践中如何区别呢？比较有价值的一种分类方法是区别出拥挤性的公共产品。对于准公共产品，虽然它的效用可为全社会所享用，但是随着消费者数量的增加将会发生拥挤，使得每个消费者从中所获得的效用有所下降，因而在消费上具有一定的竞争性。另一种分类方法是区分出价格排他的公共产品，指一种产品一方面是公共消费的，具有公共产品性质，但另一方面却又是只有承担一定的付费义务的消费者才能消费的，又具有私人产品性质。
可以看出具有非排他性和竞争性的公共用地则具有营利性，根据享用民众的多寡来决定其效用的大小，也即以市场的供求关系来决定该用地的利用价值；而那些纯粹的为广大民众享用，不因人多而增加，不因人少而减少，为城市的整体规划建设而服务的公共用地则是非营利性用地。政府把经营性的和非经营性的公共服务分开，避免造成财政的严重负担，以促进公共事业的发展，满足社会公众对公共产品日益增长的需求，为公民提供平等的、无差别的公共服务和公共产品。
2、土地经营的性质
土地生产经营性质主要依据土地开发经营的主体、投入资金的来源、土地性质、土地收益等方面界定，包括政府经营、私人经营和及公私联合经营等模式。随着我国土地一、二级市场的建立，政府将手中储备的闲置土地进行出让，将土地的使用价值“变现”，使得土地资源依据市场合理配置。由此政府职能发生转变，由过去的直接参与经营管理者向监督管理者的角色转变。
政府为贯彻自己的公共经济职能可直接开发经营公共用地，通过建立公营企业、掌握企业所有权和经营权、直接从事生产活动，为城市提供基础设施、绿地、娱乐场所等。多年实践表明，政府设立的公营企业存在缺乏降低成本和适应需求压力，经营上缺乏活力，其生产效率低，外在地表现为较高的成本和畸形的消费价格等诸多弊端，使得公益效应难以充分发挥。我国政府正探讨引进市场机制，采取政府与企业或个人联合经营的模式，提高运营效率。
3、所得产品配置方式
城市公共管理与公共服务用地不仅具有一般公共产品的基本特征，还由于其隶属于城市这一特定的区域而具有特殊性。公共用地的受益范围存在有限空间性，无论是纯公共用地还是准公共用地，其受益的范围基本上被界定在城市区域之内，甚至是局限在一个特定的区域如社区、商业区等范围内，对于新来居民无需耗费更多的成本便可获得其收益。如何评价公共用地的所得产品合理配置呢？应从配置主体和受益主体两方面考察。该用地的配置主体是政府，受益主体是广大市民。对于大多数公用土地仍属于行政划拨的范畴，要求代表公共利益的政府对公共用地统一供给。图2可知我国城市公共用地从划拨到使用的全过程。
4、筹集资金的方式
提供优质的公共服务、高效的公共管理和丰富的公共产品需要充裕丰厚的资金做坚实的基础。一直以来，我们都是靠政府公共财政支出，为广大民众“买单”，这毕竟是有限的。除了政府税收产生的公共支出外，还可采取吸纳社会资金入股等方式。公共产品与公共管理服务的资金来源包含政府税收产生的公共支出和经营公共产品与服务的收费两种。具备纯公共产品属性的城市公共管理服务设施无论是增量或者存量的保养维护仍然需要政府提供，但可以通过招标以非政府方式产生；准公共产品属性的城市基础设施可以分为经营性的和准经营性的。前者通过资本市场融资，即可以通过股票和债券方式融资；后者可以通过双方的合作协议，政府和非政府单位合作提供。随着整个经济市场化进程加快和对内外开放度的增加，意味着政府对公共用地开发建设的垄断和控制会有所放松，将吸引更多的社会资金参与公共用地领域的投融资活动，融资渠道多元化进一步扩大。
四、结论
建立公共管理与公共服务用地的营利性用地与非营利性用地判定标准。本文运用公共经济学、土地经济学等理论，分析公共土地属性的纯公共产品或准公共产品本质，主要从是否具有排他性、生产经营的性质、所得产品如何分配、筹集资金的方式等方面确立判定标准，划分营利性用地与非营利性用地。从而尝试确立评估公共管理与公共服务用地的适用理论和技术方法，不应仅仅从社会效益和生态效益角度出发，而应对营利性部分强化考虑市场经济效益，从而对该用地的综合效益做出整体评价。
