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【内容摘要】行政法缘起于国家行政权，因此行政法的起源应该从政治学中去寻找。本文从社会契约论中国家的起源和国家职权的分化与行使谈起，分析了西方国家中行政权的演化历史和现实发展，从行政国家的出现和异化来探析行政法的起源。
【关键词】三权分立代议制行政国家行政法
在学界，就行政法的起源问题存在着几种观点，有人认为行政法起源于行政行为。也有人认为源于行政权，还有人认为源于人权。把握行政法的真正逻辑起点，才能够把握行政法存在和作用的主旨，也才能够产生良法和良法治下的良民。行政法所调整的各种法律关系都围绕着一个中心行政权，而行政权是由国家公共权力的原初主权逐步演变分化而产生的。因此，应该从国家的起源和国家的职能及其运行谈起，进而从行政权扩张所产生的行政国家及行政国家的异化这样一条路径，去追溯行政法的真正逻辑起点。
一、社会契约下的国家起源
对于国家的产生问题，主要有社会契约理论和阶级统治理论两大观点。按照社会契约理论，国家的产生源于人类的需要，即要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由的需要。
按照社会契约理论，每个人都自然地拥有一份上帝赋予的权力。但在缺乏有效机制协调的情况下，个人的自然权力随时都可能受到他人的威胁，同时人与人之间又存在着诸如体能、智慧等的自然不平等。因此，自然权力的实现不仅受到强大外部自然力量的威胁，而且本身存在巨大的内在困境。正是基于改善这种现状的需要，一定范围的人们就通过一定形式结合起来，这就是所谓的社会公约或社会契约。这种机制创制了国家，人们将自己的自然权力让渡出来，形成以公意形式行使的共同主权，这个由全体人民结合而成并代替人民行使权力的公共人格就是国家。国家一方面以道德和法律的平等来弥补人与人之间的自然不平等，另一方面以共同主权的行使来更好地实现个人和共同体的利益。
但是，这一看似完美的设计却隐藏着巨大的危险。社会契约的实现要求唯有公意才能按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。?也就是说，共同主权的行使、社会的治理应当完全依公共利益。但在我们让渡自然权力形成共同主权之时，并没有明确规定我们70让渡了哪些和多少权利。对于这一重要比例的确认，我们留给了虚幻的公意，这就将个人权利置于一个不稳定的基础之上，个人随时可能受到公共权力或者是公共权力的代理人的侵犯。虽然社会契约理论同时也明确了，只有当公共权力是从公意出发，以全体人民的共同利益为目标时才能对全体人民适用，而当公共权力是倾向于个别的、特定的目标时，公共权力就丧失了公共性，人民就有权利推翻、抛弃政府。但是在握有完全绝对、完全神圣、完全不可侵犯的主权并拥有国家强制力作后盾的国家面前，个人是渺小和微弱的。如何制约强大的公共权力就成为了实现社会契约目标的关键，对这一问题的探索也就成为了历代政治学家探索的焦点。
二、国家职权的分化与行使
权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败[ 2丹Ⅲ，西方对公共权力的制约奉行的是分权和制衡的原则。对国家职能的划分，最早源于亚里士多德，他认为一切政体都有三个要素，三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分；其二为行政机能部分；其三为审判( 司法机能) 。【23虽然亚氏所提三种职能，与现代意义的三权还存在很大差异，但他的这一思想对后世产生了很大的影响。此后，阿奎那、马西利乌斯等都对此做出了不同的划分。洛克也在《政府论》中将国家权力分为立法权、行政权和外交权三部分，但是洛克并没有迸一步发展三权分立，而只提出了立法权和执行权的分立HJ 。真正做到立法、行政、司法三种职能与权力分立制衡的是孟德斯鸠，他认为每一个国家有三种权力：(一) 立法权力；( - - ) 有关国际法事项的行政权力；( 三)有关民政法规事项的行政权力。"【刮其中的第二种权力即司法权，第三种即为国家的行政权力。通过将立法、行政、司法授予不同的机关，以形成相对独立而相互制约的稳定运行机制。至此，通过对国家职权的划分与相互制约，从理论上奠定了国家权力的自我制约机制，从结构框架上维护了社会契约的存在。
