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社区发展的核心理念是社会进步、消除贫困、共同富裕。只有通过社区发展,特别是乡村民族社的发展,缩小西部地区与全国的差距,实现均衡发展,才有可能促进社会整体进步。
从体制上看,民族地区在认真贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》和各省的《民族乡工作条例》外,其社区权力制度与其它非民族地区一样经历了曲折的发展过程。新中国成立后,农村社区土地制度和权力结构发生了根本性的变化。除边疆一些民族地区之外,旧的政治经济势力被摧毁,社区经济资源和财富重新分配,原来地位最低的贫雇农开始活跃在社区政治舞台,并以他们基本力量,重建新中国的乡、村基层政权。但农村社区发展方式很快就出现一个大的转折。1958年国家在农村建立人公社制度。从此,农村民族社区的权力运作就在这一模式下展开。直到1983年10月中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,[1]正式宣告人民公社体制的终结,为在农村实行政社分开铺平了道路。农村建制由原来的公社、大队、小队三级改变为乡政府、村委会、村民小组。这一建制大大加强了乡镇政权的主体地位。但村民自治制度真正进入农村运作实践,还是在1998年10月中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和九届全国人大常委会第五次会议正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》[2]的实施。从此,各地农村普遍进行了村民委员会的直接选举,村民自治制度在全方位实施,新的乡镇治理机制逐步形成。应该说乡村层政权的建立,村级自治的实施,包括民族社区在内的村乡社区的制度体制不仅在理论上而且在实际的制度层面上都已完成。但是实际的情况远非如此,这一农村中的制度安排在实际的运作中,存在着两个方面的问题。
其一是各级组织的职能角色出现了越位和缺位的现象。国务院对乡镇政府的职能有着十分明确的界定,除政治职能外,对乡村社区经济活动限于宏观管理范畴,主要是政策指导、统筹规划、组织协调和服务监督。也就是说在民族社区,理论上虽然国家的行政职能已上收到乡镇一级,乡镇政权与村民自治之间关系不再是上下级服从关系,而是指导与被指导协作与被协作关系。然而由于我国民族社区普遍存在社会发育程度低,社区建设还处在起步阶段,因此乡镇与村社之间的关系上还带有较强的传统制度色彩。因而在实际运作中其功能性权力仍下沉到村,使本应是指导的关系,演变成上下级关系。而村级治理功能往往演变成主要是被动地完成政府指令性任务。
其二民族地区的乡镇政府按规定承担的指导、协调、服务职能却异化为特殊的经济职能和管理职能。借助行政职能的权威性或党的组织系统,对村治经济进行干涉,并在很大程度上把此视为其根本5职能。
其三,有的民族社区,特别是一些资源丰富,经济实力较强的民族社区,因村级力量过于强大而至使乡级政权的权力被虚置,村不仅在村级治理中占绝对主导地位,并在很多方面超出乡镇普遍性管理框架,乡镇在某些方面要依赖于村,出现乡村关系“倒挂”,导致“错位”现象的产生。因此民族社区的制度化建设任重而道远。云南省昆明市西山区团结白族、彝族乡①具有一定的代表性。乡政府、村委会、村民小组,在全乡利益和各自利益博弈中控制着资源的分配,协调着整个社区的发展。由于政社分开,该乡乡政府由过去的管理机构变为服务机构。
虽然乡政府对村委会没有直接的领导权,但却仍可利用党的组织系统强调这一权力,加强其对村的领导。而随着农民法制、民主意识的增强,在村民自治的过程中,村民们开始逐渐强调村民自身的自治权力。特别在经济发展状况较好的村社,这一现象相对突出,并主要表现在村委会对村事务的决定权上。比如,该乡的龙潭村,在其经济建设和区域发展中,村委会对该村资源分配的自主作用较大,主意基本上自己拿,相对来说,村民更希望从乡政府的管理权限中获得更多的自治权。而对一些村经济起步较晚,资源条件差,发展相对缓慢的庄,仍然更多的依赖乡政府,村委会更多的是处于被支配的地位。这种依赖使得村民的民主参与性较差,一旦某些决策失败,会陷入被动的局面,也不利于调动村民的民主积极性。比如在资源缺乏的和平村,在其发展中仍非常依赖于乡政府。2001年,乡政府决定让该村大量发展朝鲜蓟的种植,于是村委会做了许多工作,动员村民们改种朝鲜蓟。朝鲜蓟后来种植失败,给村民造成了重大经济损失。在三级权力结构中,除了乡政府与村委会之间存在着权力之争外,村委会与村民小组之间也存在权力的博弈。由于原由村委会把所属的矿藏、土地等自然资源使用权下放给致了部份村委会由过去的实权机构变成了组织、协调单位,引发了二者间的权力冲突。尤其在资源丰、经济条件好、自立意识重的地区,这种冲突就更强。因此,该乡的发展实际上是在三级权力的互搏中进行的。在经济资源和经济实力的分配中,有些地方可能乡政府的权力大些,有些地方可能村委会说了算,有些地方则由村小组决定。
